Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1993 – 1996

II. 4. 2. Faktory rozhodné pro výpočet důchodu

Výše důchodu bude závislá na době pojištění a výši příjmů, z nichž byly zaplaceny příspěvky na důchodové pojištění, resp. výši dosahovaných výdělků v minulosti, kdy ještě pojistné nebylo vyčleněno z daně z příjmů.

Příjem rozhodný pro výpočet důchodu

Cílově bude příjem rozhodný pro výpočet důchodu počítán jako průměr "celoživotních" indexovaných příjmů (průměrný osobní vyměřovací základ - POVZ). Tento postup nejlépe umožní zhodnotit dlouhodobé přičinění občana v nároku na důchod a zároveň se navrhovanou konstrukcí v průměru přiblížit současné úrovni důchodů. Pro zjednodušení a v zájmu eliminace výkyvů ve výdělcích na počátku pracovní kariéry se navrhuje stanovit rozhodné období pro výpočet důchodu na 30 let. Přechod z dnešního 10 letého období na 30 leté období se navrhuje postupný, rozložený na 20 let.

Pokud se má do výše důchodu spravedlivě promítnout osobní přičinění občana v období pracovní aktivity, musí být výdělky rozhodné pro výpočet důchodu dosahované v průběhu aktivního života indexovány na úroveň období odchodu do důchodu, přičemž touto indexací nesmí být narušen individuální mzdový vývoj. Nejlépe lze tento požadavek splnit tím, že bude zachována relace individuálního výdělku (osobní vyměřovací základ - OVZ) dosahovaná v určitém roce t ke všeobecnému vyměřovacímu základu (VVZ) v tomto roce i po indexaci OVZ na úroveň VVZ v předdůchodovém období T. To znamená, že musí platit:

kde k(t,T) je růst VVZ od roku t do roku T:

Z uvedených vztahů je zřejmé, že, má-li být zachována relace OVZ k VVZ, musí být OVZ indexován podle růstu VVZ. Výsledkem je indexovaný osobní vyměřovací základ (IOVZ). Měsíční průměr úhrnu IOVZ zjištěných v rozhodném období, bude dále nazýván průměrný osobní vyměřovací základ (POVZ).

Vzhledem k tomu, že začátkem roku, kdy již jsou přiznávány nové důchody, ještě není znám VVZ v minulém roce a není tedy ani znám jeho nárůst oproti předminulému roku, byla by na základ statistických výsledků možná pouze indexace na úroveň v roce předcházejícím o dva roky rok přiznání důchodu. Vzhledem k očekávanému ekonomickému vývoji se považuje za lepší řešení odhadovat VVZ v roce předcházejícím rok přiznání důchodu na základě nejaktuálnějších dostupných údajů. Pokud by docházelo k určitým nepřesnostem v těchto odhadech, bude je možné vyrovnat v následujícím roce. VVZ pro každý rok by měl být vyhlašován vládou do konce října na základě skutečnosti za 1. část roku a odhadu do konce roku.

V prvním roce po zavedení nové soustavy sociálního pojištění se předpokládá, že budou započítávány výdělky za posledních 10 let. Tyto výdělky jsou rozhodné pro výpočet důchodu i podle současné právní úpravy. V dalších letech se toto období bude postupně vždy o jeden rok prodlužovat. Je tomu tak ze dvou důvodů. Především je nutné občanům poskytnout určitý časový prostor, aby se mohli připravit na nový systém a dalším důvodem je nutnost doplnit potřebné údaje do počítačové evidence.

Na základě údajů o nově přiznaných důchodech v ČR v první polovině r. 1992 byla porovnána úroveň neredukovaných průměrných výdělků počítaných podle současného stavu (průměr z nejlepších 5 let v posledních 10 letech) a POVZ za posledních 10 let. Zjistilo se, že v průměru je nový výpočet výhodnější a že při modelových výpočtech lze použít odhad, že POVZ bude v období 1994 a 1995 o 30% vyšší než původní neredukovaný průměrný měsíční výdělek.

Jako výraz solidarity v rámci základního systému důchodového pojištěni bude POVZ redukován, takže pojištěnci s nižšími příjmy budou mít ve vztahu k zaplacenému pojistnému relativně výhodnější dávky. Výsledkem pak bude výpočtový základ (VZ). Redukce bude podstatně mírnější než v současném systému, přičemž se předpokládá, že její horní hranice bude perspektivně shodná s maximálním vyměřovacím základem pro výběr pojistného. Navrhuje se následující redukce POVZ:

Výsledkem bude obecně vyšší základ pro výpočet důchodu, zejména pak pro vyšší výdělky (Příloha č. 2. 3.) Maximální VZ bude dosahovat 1.65 násobek VV, tj. při předpokládané výši VVZ 6377 Kč v roce 1995 bude maximální VZ činit 10522 Kč. Současný maximální redukovaný výdělek činí 4067 Kč.

Pokud by se přijala mírnější redukce výdělků, tzn. zvolil by se vyšší násobek VVZ, vedlo by to podle navrhované konstrukce k značnému nadhodnocení důchodů pro vyšší příjmové kategorie a pro vyšší počty let pojištění. I když do jisté míry je záměrem nové konstrukce výpočtu tohoto účinku dosáhnout, vyšší než navržené omezení výdělků by vedlo již k neúměrným nadhodnocením oproti současnému stavu.

II. 4. 3. Starobní důchod

Výpočet starobního důchodu bude vycházet z následujících zásad:

- v maximální možné míře musí v něm být zohledněno osobní přičinění občanů - to bude zajištěno vazbou na počet pojištěných let a celoživotní výdělky,

- občan musí být motivován k co nejdelší pracovní aktivitě,

- způsob výpočtu by neměl v průměru vést k vyšší úrovni nově přiznaných důchodů než je dosavadní (tzn. důchod spočtený podle zákona 100/1988 Sb. zvýšený o 30% této výše podle předpisů k 1. 12. 1994 a o 10% v důsledku očekávaného zvýšení při zavedení nové soustavy - celkem tedy o 43% - a o státní vyrovnávací příspěvek),

- musí však v průměru zabezpečit dosavadní úroveň důchodů,

- pro výši důchodu se nezavádí žádné omezení, ani minimální ani maximální; tím je podpořen pojišťovací princip v nové soustavě; určitá horní hranice však vyplývá ze způsobu stanovení výpočtového základu.

Podle navrženého způsobu výpočtu by se měl starobní důchod počítat tak, že za každý pojištěný rok se započte 1,5% výpočtového základu. Např. při výpočtovém základu 5.000 Kč po 4 letech bude starobní důchod činit 0.015 x 40 x 5000 Kč 3000 Kč.

V příloze č. 4. se uvádí srovnání výpočtu starobního důchodu podle současné právní úpravy a podle předloženého návrhu. Ze srovnání plynou následující závěry:

(1) Navrhovaný výpočet je výhodnější než současný stav pro důchody odvozené z vyšších výdělků (zhruba nadprůměrných) a při vyšším počtu let pojištění. Rozdíl ve prospěch návrhu se zvyšuje s rostoucími výdělky a počtem let pojištění.

(2) Pro nižší výdělky a nižší počet let pojištění je výhodnější dosavadní způsob výpočtu. S průběžně rostoucími výdělky po zavedení nového systému však tyto výhody dosavadního způsobu výpočtu důchodu budou postupně zanikat, neboť vyšší výdělky by byly výrazně redukovány v důsledku platných absolutních omezení v současné soustavě, zatímco v návrhu se předpokládá, že tato omezení budou stanovena jako násobky VVZ a budou se tedy automaticky zvyšovat s růstem VVZ.

(3) Pro výdělky okolo průměru a při průměrném počtu let pojištění cca 40 let se stará a nová konstrukce výpočtu důchodu významně neliší.

(4) Relace důchodů k výdělkům dosahovaným před odchodem do důchodu budou však v novém systému dlouhodobě zachovány na rozdíl od stávající konstrukce, ve které absolutní omezení výdělků rozhodných pro výpočet důchodů vedou k postupnému poklesu těchto relací.

Při pokračování v dalším zaměstnání po dosažení věkové hranice pro odchod do starobního důchodu bez pobírání důchodu se navrhuje v novém systému, tak jako dosud, zvyšování důchodu o určité procento za každých ukončených 90 dní další práce. Podle pojistně-matematických propočtů, na základě průměrné doby dožití osob v důchodovém věku a se započtením delší doby placení příspěvků na důchodové pojištění (po dosažení věkové hranice), by mělo za každý rok odloženého nároku na důchod náležet zvýšení v průměru o 7% důchodu, tj. zhruba o 4% výpočtového základu. Současným 4%-ům výdělku redukovaného podle stávajících předpisů odpovídá zhruba 3% nového výpočtového základu. Navrhované zachování 4%-ního zvýšení proto znamená zlepšení současného stavu a tedy zvýšení motivace k pracovní aktivitě osob v důchodovém věku bez pobírání důchodu.

Při dřívějším odchodu do důchodu před dosažením věkové hranice by měl být důchod redukován, a to poněkud nižším procentem než je zvyšován při odloženém nároku na důchod. Navrhuje se snížení o 0.6% výpočtového základu za každých započatých 90 dní. Tedy např. za 360 dní bude důchod snížen o 2.4%, což spolu s nedopočítáním 1.5% za chybějící rok pojištění znamená celkové snížení o 3.9%. Tento výsledek je v souladu s pojistně-matematickými výpočty, které vycházely z toho, že úhrn vyplacených důchodů pojištěnci by měl být v zásadě stejný, nezávislý na době pobírání důchodu. Tedy při dřívějším odchodu do důchodu a v důsledku toho delší době jeho pobírání musí být důchod nižší.

Při další výdělečné činnosti se navrhuje neposkytovat starobní důchod po dobu dvou let po dosažení věkové hranice pokud výdělek přesáhne částku minimální mzdy. Toto omezení však bude platit jen do věku 65 let.

II. 4. 4. Invalidní důchod

Výpočet invalidního důchodu je založen na stejných principech jako v případě starobního důchodu.

Stejně jako dosud bude počet let pojištění, která budou zhodnocována ve výši invalidního důchodu, dopočítáván do dosažení věkové hranice pro odchod do starobního důchodu, aniž by za tyto roky byly placeny příspěvky. Vznik invalidity je nutné v systému sociálního pojištění považovat za riziko systému a výše příspěvku musí být stanovena tak, aby systém byl schopen tato rizika krýt.

Částečný invalidní důchod by byl v zásadě polovinou důchodu plného invalidního. Jestliže však průměrný měsíční příjem z výdělečné činnosti při pobírání důchodu bude činit 66 - 80% pojištěncova srovnatelného vyměřovacího základu (tzn. průměrný osobní vyměřovací základ, z něhož byl důchod vypočten upravený tak, aby odpovídal obecné mzdové úrovni v době posuzování přijmu dosahovaného poživatelem částečného invalidního důchodu), zkrátí se výplata částečného invalidního důchodu na polovinu a při vyšším výdělku již nebude důchod vyplácen vůbec. I toto opatření vychází z respektování zásady, že hlavním cílem dávek důchodového pojištění je náhrada ztráty příjmu v důsledku vzniklé sociální události, v tomto případě zhoršeného zdravotního stavu. Pokud k významné ztrátě výdělků nedochází, ztrácí dávka své opodstatnění. Výjimkou je sociální událost, jejímž důsledkem jsou všeobecně ztížené životní podmínky.

Výše důchodu invalidy z mládí by měla být 40 - 45% VVZ. K této částce se dospělo za předpokladu, že výše výdělků osob ve věku okolo 20 let činí cca 2/3 VVZ a s dopočtem plné doby pojištění 42 let (0.66 x VVZ x 42 x 0.015 = 0.42 x VVZ). Navrhuje se, aby důchod invalidy z mládí činil 45% VVZ. Tato relace bude také v souladu s požadavky mezinárodních norem.

II. 4. 5. Pozůstalostní důchody

Navrhuje, aby vdovský i vdovecký důchod činil 50% výše důchodového nároku zemřelého. Výsledky modelových propočtů ukazují, že úroveň nově přiznávaných vdovských důchodů se tak v nové soustavě významně sníží oproti současnému stavu. Naopak dojde k významnému zvýšení úrovně vdoveckých důchodů.

Celková koncepce zabezpečení pozůstalých byla přehodnocena ve prospěch zabezpečení pozůstalých dětí. Výše sirotčího důchodu by měla činit 40% důchodového nároku zemřelého oproti dosavadním 30%-ům. Výše sirotčího důchodu oboustranně osiřelého dítěte se oproti současnému stavu podstatně zvýší: bude činit 40% důchodového nároku každého z rodičů.

II. 4. 6. Omezení úhrnu pozůstalostních důchodů

Celková výše pozůstalostních dávek musí být v každém systému pojištění určitým způsobem omezená, aby náklady na tyto důchody nebyly příčinou obecně vysokých nákladů na celý systém. Rovněž by v nové soustavě nemělo docházet k situaci, že úmrtím příjemce důchodu a získáním nároku na pozůstalostní dávky se příjmy rodiny významně zlepší.

V řadě zahraničních systémů je součet pozůstalostních důchodů omezen výší důchodového nároku zemřelého. Přesto, že to znamená výrazné zhoršení současné úrovně pozůstalostních dávek, navrhuje se zavést toto omezení i do nového českého systému. Důvodem k tomu je další zdůraznění pojistného principu i v této oblasti. V případě, že úhrn pozůstalostních důchodů přesáhne uvedené omezení, budou se všechny pozůstalostní důchody odvozené z důchodového nároku zemřelého úměrně krátit.

II. 4. 7. Souběh přímého a pozůstalostního důchodu

V případě souběhu přímého (starobního nebo invalidního) důchodu s důchodem pozůstalostním bude zachován dosavadní princip: nižší z obou důchodů bude krácen na polovinu.

II. 5. Valorizace důchodů

Navrhovaný valorizační mechanismus vychází z dosavadního zákona č. 46/1991 Sb., a zvyšování důchodů v plném rozsahu. Přejímá všechny jeho základní principy: kriterium zvyšování, způsob zjišťování tohoto kriteria a interval zvyšování.

Vyplácené důchody budou tedy zvýšeny v případě, že od jejich posledního zvýšení vzroste úhrnný index spotřebitelských cen aspoň o 10%, ne však dříve než po uplynutí 3 měsíců od předcházejícího zvýšení. Růst úhrnného indexu spotřebitelských cen se navrhuje zjišťovat podle statistických údajů a přihlížet k předpokládanému vývoji v následujících šesti měsících.

Zavedením navrhovaného valorizačního mechanismu budou důchody pravidelně valorizovány v souladu s vývojem růstu cen. Tato úprava v zásadě zajistí udržení reálné hodnoty důchodů po celou dobu jejich výplaty a zmírní nepříznivé dopady růstu cen na životní úroveň důchodců.

Při rychlejším růstu mezd oproti růstu cen, tedy při růstu reálné mzdy však jednak bude životní úroveň důchodců zaostávat za životní úrovní ekonomicky aktivních, jednak (v důsledku způsobu výpočtu důchodu odvozeného z výše mezd) budou postupně opět vznikat rozdíly mezi důchody přiznanými v různých obdobích (Příloha č. 6).

Pro operativnější realizaci každého zvýšení se navrhuje zmocnit vládu, aby stanovila jednotlivá zvýšení svým nařízením. Legislativní proces se tak podstatně zkrátí.

II. 6. Přechodná opatření

Pro přechodné období bude platit princip zachování ochrany dřívějších nároků, který je při reformách sociálních systémů obvyklý. Tento princip bude v zásadě uplatněn následujícím způsobem:

1. Nově přiznané důchody budou počítány podle staré i nové konstrukce a přiznán bude vyšší důchod. Za starou konstrukci bude přitom považován důchod spočtený podle zákona 100/1988 Sb. zvýšený 43% spočtené částky a státní vyrovnávací příspěvek (srovn. odst. II. 4. 3.).

2. Výplata dávek, které podle nového systému již nebudou přiznávány, bude řešena dvojím způsobem:

- pokud se navrhuje, aby sociální situace řešené těmito dávkami byly do budoucna řešeny dávkami jiných sociálních systémů, budou po dobu jednoho roku od zavedení nové právní úpravy tyto dávky nadále přiznávány a všechny vypláceny až do převedení do jiného systému. Jedná se o důchod manželky, sociální důchod, zvýšení nízkých důchodů, které jsou jediným zdrojem příjmu, zvýšení pro bezmocnost, pohřebné a výchovné.

- pokud se institut určitého druhu důchodu ruší (důchod za výsluhu let) nebo se mění podmínky nároku na důchod (vdovský důchod), bude poživatelům těchto důchodů vyplaceno jednorázové odbytné ve výši dvanáctinásobku měsíční částky důchodu, která by náležela k 31. 12. 1994 včetně všech zvýšení (i zvýšení v roce 1995).

Přechodné období by mělo trvat po dobu 10 let. To v zásadě zaručí, že každému občanovi, pro kterého bude výhodnější současná právní úprava výpočtu důchodu, budou tyto výhody zachovány. Výhody současné právní úpravy však zaniknou zřejmě rychleji než za dobu 10 let v důsledku rychlého nárůstu mezd a tím stále častějšího uplatnění absolutních omezení existujících v současné důchodové konstrukci.

Předpokládá se, že současně se zavedením nové soustavy bude provedeno i zvýšení vyplácených důchodů. Tím se tyto důchody v maximální možné míře přiblíží důchodům přiznávaným podle nových principů. Přitom se uvažuje o valorizaci o 10%, což odpovídá očekávanému růstu cen v období od zvýšení vyplácených důchodů v listopadu 1393 do konce roku 1994 (v případě potřeby je možné toto zvýšení provést i krátce před nabytím účinností nového zákona).

III. SOCIÁLNĚ EKONOMICKÉ DŮSLEDKY NAVRHOVANÉ REFORMY

Navrhované úpravy ovlivní sociálně-ekonomické prostředí ČR po několik generací. Budou mít výrazné dopady na životní podmínky důchodců a jejich rodin, na příjmy starých a invalidních občanů právě tak jako na příjmy ekonomicky aktivních a jejich rodin, na situaci na trhu práce, na míru úspor a v neposlední řadě na náklady na pracovní sílu a tedy i na konkurenceschopnost české výroby. Konkrétní dopady do všech těchto oblastí je však velmi obtížné detailně spolehlivě propočítat.

Za sociálně-ekonomicky, ale i politicky nejzávažnější je nutné považovat rozhodnutí o věkových hranicích a o přerozdělování mezi občany s vyššími a nižšími příjmy při výpočtu důchodů.

Z hlediska nákladů na důchodové pojištění jsou nejzávažnější následující změny:

1. Zvyšování věkové hranice (Příloha č. 2. 2) významně přispěje ke snížení nákladů na důchodové pojištění a to i přesto, že nutně povede ke výšení počtu invalidních důchodů ve vyšším věku (tento faktor byl při výpočtech zohledněn). Postupné zvyšování věkové hranice by mělo omezit možná rizika spojená se situací na trhu práce, která by vznikla v případě zvyšování po větších skocích.

2. K dalšímu snížení nákladů přispějí i opatření vyplývající z respektování základního postupu celého navrhovaného systému základního důchodového pojištění, že dávky poskytované ze systému jsou náhradou za ztrátu výdělku. Za taková opatření je nutné považovat především modifikaci podmínek nároku na invalidní důchod, zejména zrušení tzv. stavovské invalidity. To může vyvolat negativní ohlas zejména u horníků a některých dalších skupin.

Dále budou upraveny podmínky pro vdovský důchod, který při zvýšené zaměstnanosti žen již přestal plnit svou původní funkci. V souladu s mezinárodními doporučeními se však zavádí důchod vdovecký. Zvýšené výdaje na zavedení vdoveckého důchodu však budou plně kompenzovány snížením výdajů na důchody vdovské v důsledku nově stanovených podmínek nároku a omezením úhrnu pozůstalostních důchodů výší důchodového nároku zemřelého.

Nové podmínky jsou navrženy pro předčasné poskytování starobního důchodu: za každý rok dřívějšího odchodu do důchodu by měl být důchod významně redukován. Mimoto první dva roky po dosažení věkové hranice nebude povolen souběh důchodu a výdělku, což řadu osob může vést k rozhodnutí pokračovat v zaměstnání bez pobírání důchodu.

3. Ze systému se postupně (jak je bude přejímat systém státní sociální podpory a sociální pomoci) přestanou poskytovat některé dávky (srovn. odst. II. 6.). Lze namítnout, že úspory v systému důchodového pojištění bude dosaženo za cenu zvýšených nákladů na jiné sociální systémy. Dávky v těchto systémech však bude možno poskytovat adresně, na základě příjmových resp. majetkových testů rodin jejich příjemců a to následně povede k úsporám. V rámci systému důchodového pojištění by byl tento postup organizačně obtížně zvládnutelný.

Zrušení některých dávek v novém systému (důchody sociální, manželky, za výsluhu let) bude kompenzováno odstupným ve výši dvanácti měsíčních splátek. Náklady na toto odstupné nejsou významné a budou kompenzovány jinými úspornými opatřeními.

4. Navrhovaná konstrukce výpočtu důchodu, založená na principu pojištění, nepovede k výraznějšímu snížení nákladů: sníženi úrovně důchodů při nižším počtu let pojištění a nižších výdělcích bude kompenzováno vyššími důchody odvozenými z vyšších výdělků a delší době pojištění. V nové soustavě nebude stanovena minimální výše důchodu. Řada důchodů tak může být nižší než aktuální životní minimum. Tento stav bude vyžadovat dobré fungování návazných sociálních systémů.

Přestože je velmi obtížné promítnout všechny důsledky navrhovaných změn do konkrétních výpočtů, byly provedeny alespoň určité odhady za některých omezujících předpokladů. Podle provedených výpočtů lze v období 1995 - 2006 očekávat následující vývoj výdajů na základní důchodové pojištění:

(1) Pokud by nebyla realizována navrhovaná soustava důchodového pojištění, vzrostly by náklady v období 1995 - 2006 o 79% a činily by 207 mld Kč. Při zachování současné pojistné sazby 27.2% by to znamenalo, že by musel narůstat příspěvek státu: ze současných 18.0 mld Kč (15.5% celkových výdajů) na 34.3 mld Kč (16.6% celkových výdajů) v roce 2006 (Příloha 5. 1.).

(2) Při realizaci navrhované úpravy bude vývoj výdajů následující:

Z počátku budou náklady shodné s dosavadním stavem, od r. 1996 však již budou mírně nižší. Zvýšené náklady v důsledku výpočtu důchodů podle staré a nové konstrukce a přiznání výhodnější výše (zvýšení výdajů zhruba o 0.2%) a výplaty odstupných (zvýšení výdajů zhruba o 0.2%) budou eliminovány úsporami vzniklými zejména omezením možnosti souběhu důchodu a výdělku a dalšími drobnějšími úspornými opatřeními.

Úhrnné výdaje na nový systém tak budou za daných předpokladů v roce 2006 činit 186 mld Kč. Příspěvek státu při zachování pojistné sazby 27.2% by se snížil ze současných 14.5% celkových výdajů na 1.6% v r. 2006 (Příloha 5. 2.).

(3) Pokud by se však po roce 2006 již dále nepokračovalo se zvyšováním věkových hranic, lze očekávat, že by se příspěvek státu opět začal zvyšovat a od r. 2013 by dosahoval 8 - 10% výdajů na důchodové pojištění (Příloha 5. 2.).