Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1993 – 1996

ÚVOD

Souběžně s ekonomickou reformou je třeba zásadně reformovat i celou oblast sociální politiky. Cílem je taková její transformace, aby podporovala ekonomickou reformu a odpovídala potřebám moderního demokratického státu s tržní ekonomikou. Vlastní smysl působení sociální politiky se proto musí změnit. Především musí iniciovat jednotlivce i sociální skupiny k aktivitě, k sociální nezávislosti a k odpovědnosti občana i sociálních skupin za svou sociální situaci. Těm, kteří budou podle stanovených pravidel uznáni jako skutečně potřební, bude však garantována základní sociální ochrana. Transformace by měla přitom probíhat plynule, na základě historických souvislostí a za podpory veřejnosti. Jednotlivé sociální systémy musí být vytvářeny průhledně a pro občany srozumitelně. V uplynulém období již bylo dosaženo v sociální oblasti řady pozitivních výsledků. Je však třeba v sociální reformě dále rychle pokročit, a to v souladu s programovým prohlášením vlády ČR.

Současný systém sociálního zabezpečení je ještě stále velmi složitý a neprůhledný, zejména v důsledku vysokého počtu poskytovaných dávek (zhruba 70 typů). Účelnost plošného poskytování některých z nich je velmi problematická a navíc zdaleka v současném systému není vyloučeno překrývání dávek při zabezpečování určitých sociálních událostí. Dávky tak přestávají v některých případech plnit své funkce, náklady vzrůstají a účinnost prostředků vynakládaných na sociální zabezpečení se snižuje.

Proto se navrhuje současný systém sociálního zabezpečení rozdělit do třech oblastí vzájemné propojených a doplňujících se při zabezpečování občanů při vzniku systémem definovaných sociálních událostí: sociální pojištění, státní sociální podpora a sociální pomoc.

Ze sociálního pojištění budou poskytovány peněžité dávky zcela nebo zčásti nahrazující ztrátu příjmu v důsledku ztráty zaměstnání, nemoci, invalidity, stáří a úmrtí, tj. dávky povahy krátkodobé a dlouhodobé. Dlouhodobé dávky budou řešeny v soustavě důchodového pojištění. Systém sociálního pojištění bude financován z příspěvků zaměstnavatelů a zaměstnanců, za některé skupiny občanů bude platit příspěvky stát.

Prostřednictvím systému státní sociální podpory budou občané, zejména rodiny s dětmi nacházející se pod určitou příjmovou hranicí, zabezpečeni ve státem uznaných sociálních situacích a událostech. Výše dávek bude stanovena v závislosti na konkrétní příjmové a sociální situací. Systém bude financován ze státního rozpočtu a zajistí cílenější poskytování dávek při průhledném systému přerozdělování uvolňovaných prostředků.

Systémem sociální pomoci bude občanům nacházejícím se v nouzi poskytována pomoc v rozsahu zajištující základní životní podmínky v případě nemožnosti zabezpečit si je vlastními silami. Systém by měl být financován především z místních rozpočtů a podle jasně definovaných kritérií z příspěvků státu.

Vhodnou kombinací plošných a individuálních dávek poskytovaných v rámci těchto subsystémů se zvýší adresnost sociálních dávek a tím i účinnost celého systému sociálního zabezpečení. Nový systém by se tak měl mimo to podstatně zprůhlednit nejen pro výkonné orgány, ale zejména pro občany.

Z hlediska nákladů je nejvýznamnější systém důchodového pojištění. S jeho zásadní transformací je třeba začít nejdříve. S ohledem na ekonomický i sociální dopad navrhovaných změn i vzhledem k dlouhodobému charakteru nároků i plnění je však třeba provádět některé změny postupně.

I. HODNOCENÍ SOUČASNÉHO STAVU A JEHO NUTNÉ ZMĚNY

Dosavadní soustava důchodového zabezpečení byla koncipována v padesátých a v první polovině šedesátých let v souladu s tehdy převládajícími představami o uspořádání společnosti a řízení hospodářských a sociálních procesů. Plně odpovídala extenzivnímu růstu národního hospodářství a centrálnímu řízení. Ve svých konstrukcích předpokládá růst úrovně dávek cestou snižování cen při stabilitě mezd.

Průběžná hodnocení soustavy důchodového zabezpečení ukazovala již v minulosti řadu nedostatků, především její nedostatečnou schopnost reagovat na probíhající, i když v minulosti ne příliš výrazné, změny v ekonomickém vývoji. Nejzávažnější problémy byly ve větší či menší míře zmírňovány dílčími úpravami, mezi něž je nutné zařadit i nový zákon o sociálním zabezpečení z roku 1988. Žádná z realizovaných úprav nepostihla podstatu statického systému a dosažená zlepšení proto nutně mohla být pouze dočasná. Mimoto při některých úpravách docházelo i k nežádoucím deformacím. Systémem byly diskriminovány některé skupiny obyvatelstva (např. osoby samostatně výdělečně činné), jiné skupiny obyvatel ztratily získané nároky z penzijního nadlepšení, a připojištění. Současná soustava je poplatná zjednodušeným představám o rovnosti a jistotách, které vedly k široké nivelizaci v úrovni dávek a k sociálně nespravedlivým preferencím některých skupin občanů na úkor všech (osobní důchody, pracovní kategorie).

V minulosti proklamovaný systém sociálních jistot se tak i v oblasti důchodového zabezpečení prokázal jako zcela iluzorní. Soustava důchodového zabezpečení nejenže již nevyhovovala existujícím podmínkám, ale vůbec není schopna řešit důsledky nastoupeného vývoje, a to z následujících důvodů:

(a) Není připravena na budoucí demografický vývoj. Zvyšující se podíl starých občanů (Příloha č. 3. 1.) by vedl bez zásadních změn k významnému růstu nákladů na důchodové pojištění a krytí tohoto nárůstu by vyžadovalo další zvýšení příspěvkové sazby nebo vyšší podporu státu.

(b) Způsob výpočtu důchodů je statický, protože zahrnuje řadu pevných částek omezujících jak výdělky rozhodné pro výpočet důchodu (redukce výdělku), tak důchody (maxima důchodů), což vede postupně ke stále větší nivelizaci důchodů.

(c) Systém nedává prostor ani možnost pro zajištění se pro případ sociální události vlastním přičiněním.

(d) Neexistuje dostatečná ochrana systému proti možnému zneužívání jeho relativně mírných podmínek.

Základem nového systému důchodového pojištění bude pro pojištěnce povinná soustava důchodového pojištění, garantovaná státem - základní důchodové pojištění.

Nad rámec této základní povinné soustavy budou rozvíjeny různé formy dobrovolného důchodového připojištění (komerční připojištění, penzijní fondy, spoření apod.).

Základní cíle a směry transformace soustavy důchodového zabezpečení byly vytýčeny programem sociální reformy v roce 1990. Tyto cíle se odrážely v řadě dílčích opatření přijímaných v obrobí 1990 - 1993 tak, aby se podařilo vyřešit nebo alespoň zmírnit některé základní nedostatky dosavadního systému. Cílem bylo zejména:

- odstranit diskriminaci některých skupin občanů, např. samostatně výdělečně činných,

- zrušit neodůvodněné preference, např. osobní důchody a pracovní kategorie,

- valorizovat důchody v souladu s ekonomickým vývojem (při splnění stanoveného kriteria) a vhodným systémem valorizací zmírnit rozdíly mezi důchody přiznanými v různých obdobích,

- zavést norou organizaci správy sociálního zabezpečení,

- zavést nový systém financování na principu "pay as you go", ve kterém budou příspěvky hrazeny zaměstnavateli, zaměstnanci a za některé skupiny občanů státem.

Realizace těchto dílčích opatření vytvořila dobrý základ pro zcela zásadní reformu hmotně právní úpravy základního důchodového pojištění.

Navrhovaná hmotně právní úprava základního důchodového pojištění musí respektovat zásadní změny probíhající ve společnosti tak, aby nová soustava důchodového pojištění byla schopna na ně pružné reagovat. Za změny relevantní pro vytváření nového systému důchodového pojištění je nutné považovat zejména rozvoj soukromého sektoru, rostoucí diferenciaci příjmů, růst mezd a životních nákladů, očekávaný růst nákladů na důchodové pojištění, zejména v důsledku nepříznivého demografického vývoje a v neposlední řadě některé legislativní změny, hlavně v oblasti daňové. Od nové soustavy se dále musí požadovat, aby byla v souladu s mezinárodními konvencemi a vyhovovala požadavku harmonizace soustav sociálního pojištění na mezinárodní úrovni.

Nový systém základního důchodového pojištění bude založen na standardních evropských pojistných principech a do značné míry tak naváže na české historické tradice v této oblasti. Právě ty v podstatě vylučují přechod k povinnému systému poskytujícímu jednotnou dávku. Cílem navrhované zásadní reformy je vytvořit systém povinného pojištění se sociálními prvky, které se projeví určitou mírou solidarity a přerozdělování.

Navrhované změny nejsou podmíněny realizací dalších předpokládaných změn zejména v oblasti organizace. Tyto změny se doporučuje posoudit jednak v návaznosti na organizaci dalších sociálních subsystémů jednak s ohledem na rozhodnutí o územně správním uspořádání.

II. NÁVRH ZMĚN HMOTNĚ PRÁVNÍ ÚPRAVY ZÁKLADNÍHO DŮCHODOVÉHO POJIŠTĚNÍ

II. 1. Osobní rozsah soustavy

Soustava důchodového pojištění musí být povinná pro všechny fyzické osoby výdělečně činné na území ČR. V souladu s mezinárodními požadavky není účast na pojištění vázána na trvalý pobyt v ČR.

Počátek způsobilosti fyzické osoby k právním úkonům ve vztazích důchodového pojištění bude rozlišován podle typu těchto vztahů:

- budou-li vázány na výdělečnou činnost pojištěnce (plný invalidní a částečný invalidní důchod), vznikne ukončením povinné školní docházky,

- při vazbě na jiný vztah (sirotčí důchod), vznikne dosažením zletilosti.

Požadavek povinné účasti na důchodovém pojištění je jednou z forem, jak zabránit vzniku chudoby v životních situacích, pojišťovaných v rámci systému. Za účast některých skupin osob přebírá zodpovědnost stát tím, že se nevyžaduje placní pojistného. Jde především o uchazeče o zaměstnání po dobu, po kterou jsou hmotně zabezpečeni podle předpisů o zaměstnanosti, osoby konající základní službu v ozbrojených silách, konající civilní službu a dále o osoby pečující o dítě ve věku do tří let. Oproti dosavadnímu stavu nebudou účastni povinného důchodového pojištění uchazeči o zaměstnání, kteří již vyčerpali hmotné zabezpečení, a některé další skupiny osob, které ukončí výdělečnou činnost z jiného důvodu, např. doprovod manžela do ciziny. Povinná účast těchto osob na základním důchodovém pojištění by neodpovídala pojišťovacím principům a znamenala by velké zatížení státního rozpočtu a systému důchodového pojištění.

Pro tyto osoby se zavádí možnost dobrovolného pojištění. Dobrovolné pojištění se však umožňuje nejvýše po dobu 10 let a pouze v případě, že před jeho započetím alespoň jeden rok trvalo povinné pojištění a že pojistné bylo hrazeno průběžně, popř. nejvýše za dobu jednoho roku nazpět. Tato omezení se navrhují proto, že účelem dobrovolného pojištění nemá být možnost "zakoupení si" celého nároku bez vazby na situace podléhající povinnému pojištění, ale pouze jeho doplnění. Institut dobrovolného pojištění umožní doplatit pojistné např. osobám, které jsou evidovány jako uchazeči o zaměstnání a není jim poskytováno hmotné zabezpečení, tzn. stát již za ně neodvádí příspěvky, dále vysokoškolským studentům za dobu studia delší než 5 let, ženám, které byly v domácnosti nebo českým pracovníkům v zahraničí. Splnění podmínky průběžného placení a jednoho roku povinného pojištění se nevyžaduje v případě doby nezaměstnanosti, po kterou byla osoba v evidenci uchazečů o zaměstnání, ale nebylo jí poskytováno hmotné zabezpečení a v případě doby studia.

Dalším požadavkem na novou soustava důchodového pojištěni je, aby byla jednotná pro všechny fyzické osoby výdělečně činné na území ČR. Respektování této zásady zaručí, že nebudou některé skupiny osob diskriminovány (např. v minulosti samostatně výdělečné činní) či jiné skupiny zvýhodňovány na úkor ostatních (např. v minulosti pracovní kategorie, osobní důchody). Respektování tohoto principu znamená také zavedení prakticky jednotných podmínek pro přiznávání vdovského a vdoveckého důchodu. Systém event. příplatků za zvláštní zásluhy (odboj, soudní a mimosoudní rehabilitace apod.) bude řešen mimo soustavu, přičemž náklady ponese ten, kdo příslušné zásluhy uznal.

V nové soustavě důchodového pojištění musí tedy platit stejná pravidla pro všechny pojištěnce. Základním pravidlem soustavy bude, že úroveň dávek bude v rozhodující míře závislá na celkovém objemu zaplacených příspěvků, tzn. pouze na výši pojištěných příjmů a délce doby pojištění. Výjimku budou tvořit pouze plné invalidní důchody některých osob, které pro svůj dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav nemohly být účastny důchodového pojištění po dobu potřebnou pro nárok na tento důchod (invalidé z mládí).

II. 2. Věcný rozsah soustavy

Ze základní soustavy důchodového pojištění budou poskytovány dlouhodobé peněžité dávky odvozené z výdělku. V rámci základního důchodového pojištění budou zabezpečeny všechny případy dlouhodobého ohrožení následkem sociální události, při kterých dochází ke ztrátě zdroje obživy (tedy výdělku) a schopnosti si takový zdroj opatřit. Podle příčiny vzniku a jim odpovídajících způsobů řešení budou rozlišovány následující sociální situace zabezpečené dlouhodobými dávkami:

a) stáří,

b) invalidita,

c) ovdovění a osiření.

Ze soustavy důchodového pojištění budou tedy hrazeny následující dávky: důchody starobní, invalidní a pozůstalostní (vdovský, vdovecký a sirotčí).

Ze soustavy nebudou hrazeny dávky, které se neodvozují z ekonomické činnosti ani ji nenahrazují. Navrhuje se, aby cílově ze systému nebylo hrazeno zvýšení nízkých důchodů, které jsou jediným zdrojem příjmu a zvýšení důchodu pro bezmocnost. Důvodem k tomu je, že tyto dávky by neměly být do budoucna řešeny plošně, ale zcela adresně na základě testování příjmů domácnosti a tedy převedeny do ostatních sociálních systémů (státní sociální podpora, sociální pomoc, dávky pro zdravotně postižené a další). Také výhodnější zabezpečení v důsledku úrazu a nemoci z povolání bude řešeno mimo rámec soustavy.

Zbývající dosud poskytované dávky budou cílově transformovány buď do výše uvedených vyplácených dávek, nebo zrušeny a vypořádány jednorázovou výplatou (např. důchody za výsluhu let) nebo budou převedeny do zbývajících dvou sociálních systémů. Navrhovaná cílová transformace současných dávek je uvedena v Příloze č. 1. 1. Dokud však systémy státní sociální podpory a sociální pomoci nebudou schopny tyto dávky plně absorbovat, bude nutné je nejen vyplácet, ale i nově přiznávat rámci systému důchodového pojištění.

II. 3. Podmínky nároku

Podmínky nároku na dávky v nové soustavě důchodového pojištění musí vytvořit předpoklady pro to, aby v nově se formujícím ekonomickém prostředí a s ohledem na očekávaný demografický vývoj byly náklady na základní důchodové pojištění přiměřeně možnostem plátců příspěvků a nevytvářely se předpoklady pro zvýšené požadavky na státní rozpočet.

Podle předpokládaného demografického vývoje by po roce 2000 měl prudce vzrůst podíl starých občanů na obyvatelstvu (Příloha č. 3. 1.), což bude nutně znamenat významný nárůst počtu příjemců důchodů a v důsledku toho vzrůst nákladů (Příloha č. 5. 1.). O dosavadním růstu výdajů na důchodové zabezpečení svědčí údaje o podílu výdajů na důchody na hrubém domácím produktu a na objemu mzdových prostředků uvedené v následující tabulce.

Tabulka: Podíl výdajů na důchodové zabezpečení na hrubém domácím produktu a na mzdovém objemu

1) Údaje jsou uvedeny v %, bez státního vyrovnávacího příspěvku pro důchodce.

2) Odhad (v roce 1993 a 1994 se předpokládá další růst podílu výdajů na důchody na HDP proti roku 1992 o 0,2 - 0,3 bodu).

Výdaje na důchodové zabezpečení v ČR vzrostly v letech 1975 -1992 o 174%, přičemž na starobní důchody o 215%. Počty důchodů ve stejném období vzrostly celkově o 14%, z toho starobních o 28%. Průměrná výše vypláceného starobního důchodu vzrostla v tomto období o 127%.

Náklady na důchodové pojištění jsou ovlivňovány jak úrovní dávek tak počtem příjemců dávek. Počet příjemců dávek je pak dán řadou faktorů (zejména věkovou strukturou obyvatelstva, nemocností, nezaměstnaností, porodností a úmrtností a podmínkami nároku na dávky). Růst nákladů způsobený očekávaným demografickým vývojem lze řešit dvěma způsoby:

(a) snížením úrovně dávek,

(b) zpřísněním podmínek nároku na dávky.

Zavedení takové konstrukce, která by v nové soustav umožnila významně snížit úroveň dávek a tím i náklady, není únosně. Jako účinné řešení se ukazuje s předstihem zahájit postupné zpřísňování podmínek nároku na dávky, rozložené do dostatečně dlouhého časového období, které by umožnilo všem občanům se na takové řešení připravit.

II. 3. 1. Starobní důchod

Sociální událostí vymezující životní situaci zabezpečovanou touto dávkou je dosažení určité věkové hranice. Ta je v systémech důchodového pojištění stanovena na základě celospolečenského konsensu o tom, že od určitého věku je již člověk v zásadě neschopen soustavná práce. V systémech různých zemí se pohybuje od 60 do 65, zcela výjimečné až do 70 let pro muže, někdy je o něco nižší pro ženy (Příloha č. 8). Z mezinárodního srovnání plyne, že v současném českém systému je jedna z nejnižších věkových hranic pro odchod do důchodu. V ČR však je, zejména pro muže, i poměrně krátká průměrná doba dožiti: muži žijí v průměru 15 let po odchodu do důchodu v 60 letech. U žen je tato doba podstatně delší, 23 let (v nejčastějším případě, kdy žena vychovala 2 děti a mohla tudíž odejít do důchodu v 55 letech). V mezinárodním srovnání se ukazuje, že zatímco průměrná doba dožití má po odchodu do důchodu při dosažení zákonné věkové hranice je srovnatelná s jinými zeměmi (avšak při kratší době aktivního přispívání do systému placením daní či příspěvků), pro ženy se pohybuje na horní možné hranici (Příloha č. 8). Statistické podklady z oblasti důchodového zabezpečeni ukazují, že doba pobírání starobního důchodu byla dosud o něco kratší (14 let pro muže a 19 let pro ženy) než průměrná doba dožití od dovršení věkové hranice. Je tomu tak v důsledku pozdějšího odchodu do důchodu než je zákonná věková hranice a dále v důsledku toho, že průměrný věk dožití byl u starší generace ještě nižší než v současnost. Tato diference je však běžná i v jiných zemích a neovlivní tedy výsledky mezinárodního srovnání.

Vzhledem k demografickému vývoji a v důsledku toho i očekávanému růstu nákladů na soustavu důchodového pojištění se mezinárodně projevují následující tendence:

- ustupuje se od plošného řešení jednotnými věkovými hranicemi a vytvářejí se široké palety možností pro přechod do důchodu v rámci věkového pásma,

- v rámci tohoto věkového pásma se podporuje odchod do důchodu v pozdějším věku, než jsou současné věkové hranice,

- rovněž v rámci tohoto věkového pásma se projevují snahy o sjednocení věkové hranice mužů a žen.

Pokud se uvažuje o prodloužení věku pro odchod do starobního důchodu, zejména pro ženy (v rámci tendencí sjednotit věkovou hranici mužů a žen), jde o postupný proces, který by měl být realizován v průběhu několika let. Např. v Itálii byl přijat zákon, podle kterého by měla být do roku 2016 sjednocena věková hranice mužů a žen na 65 let z dnešních 55 let pro ženy a 60 let pro muže. Ve SRN byl proces zvyšování věkové hranice žen ze 60 na 65 let vyhlášen již nyní s tím, že započne v roce 2001 a bude ukončen v roce 2012. V USA bylo před několika lety schváleno zvýšení věkové hranice ze 65 na 67 let v průběhu příštích cca 20 letech. Obdobně je tomu v dalších státech, např. v Kanadě, Švédsku (z 65 na 66 let).

Na podkladě analýzy demografického vývoje v ČR a jeho rozhodujícího vlivu na růst nákladů na důchodové pojištění se navrhuje zvyšovat postupně věkovou hranici v základní soustavě důchodového pojištění vždy o 2 měsíce za rok pro muže a o 4 měsíce za rok pro ženy. Při zahájení tohoto procesu v roce 1995 věková hranice pro odchod do starobního důchodu v roce 2006 bude 62 let pro muže a 57 - 61 let pro ženy. Návrh časového průběhu procesu sjednocování věkové hranice žen a postupného zvyšování věkové hranice mužů je uveden v Příloze č. 2. 2. Započatý proces postupného zvyšování věkové hranice by měl být po roce 2005 přehodnocen s ohledem na demografický, ekonomický a sociální vývoj. Zásadním hlediskem při tomto přehodnocování by mělo být udržení výdajů na důchodové pojištění na výši únosné pro plátce příspěvků.

Současně s postupným zvyšováním věkové hranice bude všem občanům poskytnuta možnost, aby se podle svých schopností a podmínek rozhodovali pro odchod do důchodu v rámci určitého věkového pásma. Zavádějí se následující možnosti:

(2) Za určitých podmínek je možný dřívější odchod do důchodu až o 2 roky před dosažením věkově hranice, ovšem při krácení důchodu za dřívější odchod.

(2) Po dosažení věkové hranice je možno pokračovat v další práci bez pobírání důchodu a zvyšovat si nárok na důchod.

(3) Po uplynutí dvou let po dosažení věkové hranice je umožněn souběh důchodu a výdělku bez omezení.

II. 3. 2. Invalidní důchody

Invalidní důchody, stejně jako ostatní dávky důchodového pojištění, je nutno považovat za náhradu ztráty pravidelných výdělků, nikoliv za kompenzaci všech případů vrozeného nebo získaného zdravotního poškození. Stejně jako v současné soustavě bude i nadále rozlišována plná a částečná invalidita. Navrhuje se však její přísnější posuzování a zároveň ze systému vyloučit profesní a stavovskou invaliditu.

Podle návrhu je pojištěnec plně invalidní, jestliže pro dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav je neschopen jakékoliv výdělečné činnosti, nebo může výdělečnou činnost vykonávat jen za zcela mimořádných podmínek. Druhý typ invalidity neodpovídá plně pojišťovacím principům, neboť připouští poskytování dávky nikoliv pro úplnou ztrátu pracovního potenciálu, ale pouze pro velmi těžké zdravotní poškození, které přesto dovoluje pracovat, avšak pouze za zcela mimořádně upravených pracovních podmínek. Poskytování dávky v takových případech však musí být zajištěno a dokud tomu tak nebude v jiných systémech, musí být dávka zachována v soustavě důchodového pojištění.

Částečně invalidní je pojištěnec, jestliže následkem dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu jeho výdělečná schopnost poklesla nejméně na polovinu. Pojištěnec bude považován za částečně invalidního také tehdy, jestliže mu dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav značně ztěžuje obecné životní podmínky, i když jeho výdělečná schopnost nepoklesla ani o polovinu. Ve druhém případě, obdobně jako u plné invalidity pro schopnost výdělečné činnosti jen za zcela mimořádných podmínek, jde o dávku, která by měla výhledově patřit do oblasti dávek státní sociální podpory.

Komplexní náplní takto koncipovaného důchodového pojištění osob s nepříznivým zdravotním stavem předpokládá v budoucnu vytvořit v rámci systému dobře organizovanou síť rehabilitačních center; která by umožnila rehabilitaci a adaptaci na změněnou pracovní schopnost. Tím by se zvýšila pravděpodobnost reaktivace zdravotně postižených občanů, třeba se sníženým pracovním potenciálem, a tedy i ke zkrácení doby pobírání invalidních důchodů. Vybudování diagnostických středisek a rehabilitačních center bude nákladné, ale vložené prostředky by se měly vrátit ve formě úspory nákladů na vyplácené dávky. V této souvislosti by bylo rovněž účelné vybudovat v rámci systému vlastní diagnostické středisko důchodového pojištění, ve kterém by bylo možné přehodnocovat některá sporná rozhodnutí o stupni invalidity.

V soustavě důchodového pojištění budou i nadále invalidním důchodem zabezpečeni někteří občané, kteří do vzniku invalidity neodvedli žádné příspěvky. Jde o ty mladé občany, kteří pro zdravotní postižení od mládí neměli možnost být pojištěni a kteří tak bez vlastní viny nejsou připraveni na řešení vzniklé sociální situace. Jde o dávku z hlediska pojištění nesystémovou, kterou je však nutné poskytovat, dokud nebude tato sociální situace řešena jiným sociálním systémem.

II. 3. 3. Pozůstalostní důchody

Cílem vdovského důchodu je kompenzovat snížení životní úrovně pozůstalých způsobené ztrátou většinou vyššího příjmu manžela a nižšími výdělky žen v důsledku jejich celoživotní péče o rodinu, zatímco cílem vdoveckého důchodu je kompenzace ztráty "péče ženy o rodinu'", která je zvláště citelná pro invalidní, staré a nemocné muže a především pro ovdovělé muže s dětmi. Navrhované podmínky pro nárok na vdovský důchod jsou přizpůsobeny současnému vyššímu stupni zaměstnanosti žen a z toho plynoucích. nároků na vlastní starobní resp. invalidní důchod. V souladu se zásadou rovného zacházení s muži i ženami v oblasti důchodového pojištění jsou navrženy také podmínky pro nárok na vdovský a vdovecký důchod s odchylkou u věkové podmínky, která zohledňuje perspektivní uvažované zvýšení věkové hranice pro starobní důchod.

Jako dosud nárok na vdovský a na vdovecký důchod zaniká uzavřením nového manželství. Oproti dosavadní právní úpravě se však navrhuje v případě nového sňatku vyplatit pozůstalému 12 měsíčních splátek pozůstalostního důchodu. Při dosavadním právním stavu řada sňatků nebyla uzavřena právě proto, aby nezanikl nárok na pozůstalostní důchod. Navrhované opatření je určitým experimentem, který by, pokud bude využíván, mohl vést k úsporám při vyplácení pozůstalostních důchodů.

Celková koncepce pozůstalostních důchodů je řešena ve prospěch pozůstalých dětí. Tomu odpovídá nová konstrukce sirotčího důchodu.

II. 4. Důchodová konstrukce

II. 4. 1. Přiměřená úroveň dávek

Úroveň dávek důchodového pojištění musí být přiměřená potřebám příjemců dávek, jejich osobnímu přičinění a únosná z hlediska nákladů na důchodové pojištění.

Požadavky na úroveň dávek důchodového pojištění se neustále zvyšují a z hlediska potřeb příjemců dávek je za přiměřenou považována taková jejich úroveň, která se blíží úrovni dosahovaných výdělků. Je třeba si však uvědomit, že jakékoliv zvýšení úrovně dávek znamená další zatížení plátců příspěvků (zaměstnavatelských organizací a výdělečně činných občanů) a případně i státního rozpočtu. To pak má negativní důsledky na rozvoj organizací, jejich výrobní náklady a konkurenceschopnost a životní úroveň pracujících a jejich rodin. Nepřiměřený růst nákladů na důchodové pojištění by se tak mohl stát vážnou překážkou ekonomického rozvoje.

Základním kritériem přiměřenosti dávek důchodového pojištění je, do jaké míry dochází k poklesu životní úrovně osoby odkázané na tyto dávky ve srovnání s její životní úrovní v období výdělečné činnosti. Velikost této změny je obvykle měřena relací výše nově přiznaného důchodu k výdělku před odchodem do důchodu, většinou je vztahována k čistému výdělku. V případě starobního důchodu se považuje mezinárodně za přiměřenou tato relace ve výši 80 - 85%. Její úroveň je dosahována částečně v rámci základního systému důchodového pojištění, částečné pomocí doplňkových důchodových systémů. Podíl těchto forem na celkové úrovni důchodu se v jednotlivých zemích značně liší vlivem národních tradic, historického vývoje a dalších faktorů.

V ČR se při současně platných předpisech pohybuje relace nově přiznaného starobního důchodu (při 40 letech pojištění k hrubému výdělku od 65% při výdělku odpovídajícímu 0,7 násobku celostátní průměrné mzdy do 27% při 2.5 násobku této mzdy. Při průměrné mzdě činí relace 52%. Pokud se vztahuje důchod k čisté mzdě, činí tato relace v průměru zhruba 66%. V mezinárodním srovnání je relace důchodu k výdělku v základním systému v ČR na dobré úrovni. Relace vyplácených starobních důchodů k průměrným hrubým výdělkům se pohybuje rovněž okolo 50%. Zvýšení těchto relací by vedlo k dalšímu nárůstu nákladů.

Náklady na důchody a relace vyplácených důchodů k průměrným výdělkům bude v rozhodující míře ovlivňována způsobem úprav vyplácených důchodů. Vzhledem k navrženému způsobu valorizace lze v případě růstu reálných mezd očekávat postupné snižování podílu důchodů k průměrným výdělkům, které by mělo být kompenzováno rostoucím podílem doplňkových příjmů, zejména z penzijního připojištění.

Prakticky ve všech vyspělých státech jsou důchody i některé další sociální dávky součástí základu pro určení daně z příjmu. U nás byla v roce 1965 - jako jedno z úsporných opatření k překonání tehdejší hospodářské stagnace - zavedena zvláštní daň z důchodu. Opatření, které mělo za cíl snížit úroveň důchodů, se setkalo se značně nepříznivou reakcí a v roce 1976 bylo zrušeno. V současné době žádná sociální dávka není předmětem daně. V rámci čistoty daňového systému by bylo žádoucí, aby sociální dávky nahrazující příjem, a tedy zejména důchody, byly zdaňovány. Nezdanitelná část základu daně z příjmu je stanovena na 21 600 Kč, co odpovídá částce 1 800 Kč měsíčné. Část důchodu přesahující částku 1 800 Kč by tak byla zdaňována sazbou 15%, při dalších příjmech důchodce event. i vyšší sazbou. Bez kompenzace by to však vzhledem k daňové progresi znamenalo další nivelizaci příjmů důchodců, přičemž jedním z hlavních cílů zavedení důchodového pojištění je naopak denivelizace důchodů. Zdaňování důchodů by tak vyžadovalo kompenzaci pro střední a vyšší důchody, a to buď v daňové soustavě anebo ve výši důchodů:

a) V daňové soustavě je možné kompenzaci provést zvýšením nezdanitelné části základu daně pro poživatele důchodu např. na dvojnásobek (zdaňovány by byly jen nejvyšší důchody, příp. další příjmy důchodců),

b) ve výši důchodu lze kompenzaci provést zvýšením procentní sazby za každý pojištěný rok anebo zmírněním redukce vyměřovacího základu (důchody z průměrných a z nadprůměrných výdělků by se zvýšily a po úhradě daně by diferenciace čistých příjmů důchodců zůstala v zásadě zachována).

V každém případě je otázka zdaňování důchodů, příp. dalších sociálních dávek zásadním politicko-strategickým rozhodnutím a je třeba pečlivě všechny sociální i ekonomické důsledky zvážit (mj. by se zvýšil tlak na přiznání invalidních namísto starobních důchodů vzhledem k existenci zvláštní odpočitatelné položky od základu daně z příjmu pro poživatele invalidních důchodů a pod.). Posoudit by v této souvislosti bylo třeba i otázku placení zdravotního pojištění důchodci a řadu dalších problémů.