3. Další závady naší politické
správy týkají se úřadování
politických úřadů. U politických
úřadů jest ustanoven personál jednak
konceptní, jednak odborný, jednak manipulační,
u II. instance nad to i personál účetní.
Pokud jde o úřadování samé
možno vytknouti dvojí moment:
a) Agenda není mezi jednotlivé kategorie úřednictva
správně rozdělena. Konceptnímu personálu
právnickému jest zásadně vyhraženo
koncipování, nehledíc k tomu, zda vyřizování
to vyžaduje zvláštních právnických
schopností, čili nic. Tím se stává,
že konceptní úředník právnicky
vzdělaný se ubijí na drobnostech, jež
by docela dobře mohly pod návodem konceptního
úřednictva obstarati síly s kvalifikací
menší než právnickou. Vedle toho služba
kancelářská u politických úřadů,
zejména I. instance jest dosud nedostatečně
vypravena a vhodná a pronikavá všeobecná
reforma jest tu docela na místě.
b) Mnohotvárné a nesnadné úkoly veřejné
správy činí na politické úředníky
veliké nároky. Přes to, že úředníci
ti s neobyčejnou horlivostí úkoly svoje plní,
tož přece nelze neuznati, že mnohdy s úkoly
ty již nejsou, ježto nemají vždy dostatečného
přehledu potřebného k správnému
posouzení věci. Teoretická příprava
na universitách z veřejného práva
a politických věd jest sice nyní uznání
hodna, ale v praxi úřednictvu neposkytuje se ani
čas ani možnost, aby mohli podle potřeb doby
svoje vzdělání doplňovati.
II. Ale ani autonomní správa nebyla výtek
ušetřena. Uvádí se, že výkonnost
autonomních korporací jest velmi různorodá,
že některé autonomní korporace svoje
úkoly obstarávají, jiné nikoli, dále
že jest autonomní správa prý poměrně
drahá a posléze že jest začasto stranická
zejména ve věcech politických a národnostních.
Jest pravda, že nepoměr výkonnosti se objevuje
zejména u obcí, jimž všem vytčen
stejný obor působnosti, aniž bylo přihlíženo
k tomu, zda obce všechny i malé i velké, úkoly
ty mohou splniti. Instituce okresních zastupitelstev v
Čechách umožnila sice, že mnohé
úkoly obecní byly ex lege (zdravotnictví)
nebo dobrovolně (podporování elektrisace,
školství) převzaty okres. zastupitelstvy; malý
rozsah těchto okresů a slabá jejich finanční
potence bránily však většímu rozvinutí
veřejné péče, třebas ovšem
nutno plně uznati, že zejména v poslední
době naše okresy provedly někdy skoro nad své
síly finanční úkoly dalekosáhlé
(na př. veřejné nemocnice).
Tak stávalo se, že země více a více
stávala se střediskem veřejné správy
a péče autonomní. Země v posledních
letech vskutku vykonaly veliké úkoly; přes
to však činnost zemí nebyla plně uspokojující;
jednak nečinnost a nedělnost sněmu, jednak
nedostatečné finanční prostředky,
jednak různá rozloha zemí byly tu překážkou,
jež byla zesílena ještě tím, že
vídeňský centralismus, ať již vládou
přímo sledovaný nebo zástupci lidu
trpěný, nenechával autonomním korporacím
dostatečného rozvoje. Když pak říšská
rada byla zorganisována na principu všeobecného
hlasovacího práva a stala se jaksi ústředním
místem, kde zájmy lidové a zejména
sociální byly uplatňovány, vláda
puzena novými vrstvami byla nucena úkoly sociální
péče rozšiřovati i na pole dosud jí
vzdálené a tu setkávala se s některými
institucemi již autonomní správou vybudovanými.
Z toho vznikaly konflikty mezi vládou o říšskou
radu se opírající a k centralismu (mnohdy
účelnému) směřující
a mezi autonomními korporacemi, zejména sněmy
a jich výbory. Na čí stranu se chýlilo
vítězství, bylo při zaostalosti sněmovního
zákonodárství a při nelidovosti delegace
sněmovní, jasno; že však tento stav bojů,
nehledíc k jeho politické stránce, nijak
nebyl na prospěch určité a jasné politice
ve veřejné správě, netřeba
dokazovati.
Pokud jde o úřadování samo, lze všeobecně
říci, že bylo celkem upraveno podle vzorů
státních, pokusy o moderní úřadování
mnoho nepronikly.
Od studií Körbrových neutichly již ve
veřejnosti hlasy po reformě veřejné
správy. Snahy šly tu několikerým směrem.
Šlo o to jednak sloučiti státní, nebo
jak se říkalo zeměpanskou správu s
autonomií, tedy zjednodušiti politickou správu
odstraněním dualismu správního a veliké
úkoly správy veřejné říditi
jednotně z jednoho vyššího státního
hlediska, jednak sblížiti obyvatelstvo se správou
státní a s jejími orgány, jednak zabezpečiti
správné rozhodování sporů veřejnoprávních,
tedy zabezpečiti dokonalou ochranu práv státních
občanů i v právu veřejném.
Prvá myšlenka byla vyjadřována požadavkem
organického sloučení správy zeměpanské
s autonomií, při čemž šlo o vyšší
korporace autonomie místní, okresy a země;
druhá reforma vykrystalisovala se v požadavku krajského
zřízení, buď na úkor orgánů
pro obvod země zřízených, nebo vedle
nich; třetí myšlenka pak měla dojíti
provedení ve zřízení celé organisace
správních soudů.
Česká veřejnost stavěla se zásadně
v celku proti všem těmto reformním myšlenkám;
důvody byly zejména politické povahy. Samospráva
byla jediným útočištěm českého
živlu, jediným místem, kde bylo lze pečovati
o hospodářský a kulturní rozvoj národa
jeho okresními a zemskými orgány podle jeho
vlastních intencí a jeho vlastních přání.
Okleštění samosprávy zejména
zemské by bylo znamenalo citelné posílení
centralismu vídeňského, který nalézaje
v závislém úřednictvu výborné
nástroje, by byl podle známých zkušeností
vystupoval přímo i zakrytě proti českému
národu. Tato politická stránka, k níž
pak přistupovalo více než 300letý útisk,
stále živé vědomí bývalé
samobytnosti a samostatnosti státní, byla při
většině kritik rozhodující a
stanovisko české bylo proto naproti všem reformám
ponejvíce krajně negativní. Vady správy,
kterými trpěl i hospodářský
vývoj český, nutily však kruhy ponenáhlu
k tomu, že jaly se myšlenkou reformy správy samy
obírati a to nejen s hlediska národnostního,
nýbrž i čistě s hledisek věcných.
Třebas byly kritiky jednotlivých osnov vládních
vždy odmítavé, ježto osnovy ty vykazovaly
četné vady, tož přece nabývalo
vrchu poznání, že dosavadní stav správy
jest v Rakousku neudržitelný a že nutno i z vlastního
zájmu národního pracovati o jeho změnu.
Německá veřejnost odborná i politická
stavěla se snahám po reformě správy
příznivěji a to rovněž hlavně
z důvodů politických, ježto si od reformy
slibovala oslabení postavení zemí, tedy posílení
myšlenky celostátní a tedy i posílení
Němectva; tím se také vysvětluje,
že snahy německé hlavně byly namířeny
proti zemské autonomii. Posléze se vyvinul stav
tento. Bylo všeobecně uznáváno, že
kolise správy zeměpanské s autonomií
vyžadují nutně nápravy a za tou příčinou
žádáno, aby byla provedena revise zákonodárství
i správy v tom směru, aby hranice mezi oběma
správami byla nově vytčena a to podle přání
českého na prospěch správy autonomní
(aby tedy úkoly autonomní správy zejména
zemské byly rozšířeny, vládního
vlivu zbaveny a ovšem korporacím i potřebné
prostředky přikázány), podle přání
německého (ale i některých kruhů
českých) však na prospěch správy
státní, jež jediná prý mohla
jednotnými direktivami diktovanými prospěchem
celostátním zabezpečiti řádné
řešení úkolů správních.
Organické sloučení správy státní
s autonomií ve formě aspoň takové,
aby státní úředník byl předsedou
autonomních orgánů, bylo však téměř
jednomyslné přijímáno s nedůvěrou.
Pokud se týče řízení krajského,
tož v odborných kruzích nebylo tajno, že
i země česká i země moravská
jsou pro správu obvody příliš velikými
a že tedy nutno kraje zříditi, že však
instituce krajů by neměla smyslu, kdyby dosavadní
úřady všechny měly zůstati; šlo
tedy o to, na čí útraty mají býti
kraje zřízeny a tu bylo jednak doporučováno
odstraniti dosavadní organisace I. instance a zříditi
větší počet krajů jako prvou
instanci a ponechati jako II. instanci dosavadní orgány
zemské anebo ponechati dosavadní orgány I.
instance, zříditi několik velikých
krajů a odstraniti v zásadě zemské
orgány. Oboje řešení znamenalo značný
krok ku předu po stránce věcné reformy
správní.
Tyto organisační otázky vyčerpávaly
prozatím celý odborný zájem, takže
třetímu. problému, to jest vybudování
řádné justice veřejnoprávní,
nebyla věnována větší péče,
ačkoli nelze neuznati, že řádné
řešení právě této otázky
mohlo mnohé pochybnosti v prvých dvou otázkách
se objevující podstatné zmírniti.
(Rovněž bylo zamítnuto velmi důležité
otázky vnitřního vybudování
a úřadování úřadů
a otázky personálu úřednického.)
Poslední důležitou etapu v reformních
snahách znamenala komise pro reformu správy, jež
zřízena byvši z odborníků ve
správě velmi dlouho činných (i z české
národnosti) pokusila se všechny otázky zde
svrchu vzpomenuté vyříditi. Záslužné
její práce, jež byly odbornou veřejností
horlivé sledovány, byly přerušeny vypuknutím
války.
Dlouhá válka ukázala vady nynější
organisace veřejné správy v plné nahotě
Politická správa zahrnula z rozkazu byrokracie vídeňské
do své činnosti všechen hospodářský
život obyvatelstva; s jakým úspěchem,
jest dosud ještě příliš dobré
paměti. Nařízení ministerská
byla mnohdy v zásadě pochybená; zemské
politické správy marně se namáhaly
v přerozsáhlém svém obvodě
zavésti pořádek a tak všechno břímě
leželo na přetížených, přepracovaných
úřadech politických I. instance, jež
s pomocí, a to mnohdy vydatnou, autonomie snažily
se ve prospěch svého obyvatelstva věc zlepšiti,
ale opatření byla nesoustavná, jednotným
hlediskem neovládaná a tak nastal stav, který
možno přímo označiti za selhání
správy veřejné.
Stejně jako organisace politických úřadů
v Rakousku byla i organisace municipální v Uhrách
v moderní době předmětem snah reformních.
Šlo tu o postátnění správy municipální
a s tím spojené postátnění
municipálního úřednictva. Podrobná
osnova roku 1891 parlamentu uherskému předložená
nebyla sice přijata, za to však schválena zásada,
že "správa v komitátech tvoří
úkol státní" a že stát plní
tento úkol jednak samostatně, jednak "za spolupůsobení
živlů autonomních".
Vláda při tom chtěla postátněním
úřednictva soustřediti a zkonsilidovati veškeru
exekutivu ve svých rukou. Municipia neměla tedy
míti vůbec svých úředníků,
nýbrž veškeru jich agendu i politickou i autonomní
měli obstarávati úředníci státní.
Za to však mělo býti municipiím jednak
poskytnuto pro jich vnitřní záležitosti
více volnosti a zeslabeno tedy poručníkování
vrchního župana a ministerstva, jednak ponechána
i v oboru státní správy dosti značná
kontrola ve formě dotazů o chodu správy a
pod.
Dále bylo pomýšleno utvořiti v obvodech
slúžnovských aspoň fakultativně
okresní rady volené municipálním výborem,
aby dohlížely na úřady služnovské
a pečovaly o hospodářské a kulturní
zájmy svého okresu (šlo tedy o zavedení
jakési, třeba silně ještě omezené,
okresní samosprávy).
Postátnění správy municipální
nebylo v Uhrách provedeno a všechny pokusy k tomu
směřující byly zmařeny.
Časem však vady uherské správy ukazovaly
se stále v ostřejším světle.
Vidělo se, že uherská municipální
správa má pro větší úkoly
nepoměrně malé obvody, že tedy na tyto
úkoly nestačí, že jest těžkopádná,
a třebas by zdánlivě měla značný
vliv, tož přece že jest velmi na vládě
skrze vrchního župana a i finančně závislá;
ovšem v rozhodných případech, zejména
z důvodů politických může na
škodu státu selhati a tedy běh správy
veřejné ohroziti.
Zastaralý volební řád způsobil,
že v municipiích rozhodovala šlechta maďarská
nebo pomaďarštěná. Úřady
komitátní staly se útočištěm
zuřivých maďarských chauvinistů,
kteří zákonů nedbali a lid, zejména
národností nemaďarských velice utiskovali.
Právem mluvilo se o správě asiatské.
Za tohoto stavu nastal převrat a zřízení
naší republiky. Selhání veřejné
správy, jakož i nové rozvrstveni politické
moci a snaha stát v brzku konsolidovati a učiniti
hospodářsky i politicky silným vedla k tomu,
že se v brzku ozývaly hlasy po pronikavé reformě
veškeré vnitřní správy, ve všech
jejich složkách, ve všech úřadech
a podnicích. Vyrojila se také řada projektů
namnoze velmi radikálních. Bylo nutno novému
státu opatřiti takovou organisaci úřední,
aby se stala jeho páteří, aby v ní
nový stát měl pevnou a bezpečnou oporu
jak proti svým nepřátelům, tak i proti
snahám separatistickým, jakož i pro cílevědomé
a úspěšné plnění všech
dalekosáhlých úkolů, jez likvidace
války s sebou přinesla, aby myšlenka demokracie
došla v něm možně plného výrazu,
aby lid nebyl pouze poddaným objektem správy, nýbrž
sám svým správcem a posléze aby organisace
sama nebyla zbytečně nákladná. Proto
vláda chopila se sama initiativy a obrátila pozornost
svoji nejdříve k tak zv. správě politické,
to jest oné části správy vnitřní,
jež jest obstarávána politickými úřady
a vyššími autonomními korporacemi a jež
jest také nejrozsáhlejší a nejdůležitější
částí vnitřní správy,
zabírajíc v sobě agendu většiny
ministerstev. Vládě nebylo tajno, že reforma
bude spojena s technickými potížemi a bude
vyžadovati značných finančních
nákladů; nepokládala však otázku
tu za rozhodující, ježto beztoho náklady
správy vnitřní, autonomní i státní
i za nynějšího stavu stále vzrůstaly
a novou organisací bude veřejným potřebám
nesporné vyhověno. Ministerstvo vnitra obrátilo
se v lednu a únoru 1919 na všechny činitele,
jejichž slyšení se zřetelem k přímému
předmětu reformy se zdálo žádoucím
a byly jim dány tyto otázky:
1. Jest vhodno zříditi pro řádné
obstarávání sjednocené vnitřní
správy, nové úřady správní
(kraje) a z jakých důvodů?
2. Kolik krajů by bylo účelno zříditi,
v jaké velikosti a s jakým průměrným
počtem obyvatelstva?
3. Jak by měla býti vyměřena působnost
krajů jednak naproti ostatním úřadům
politické správy (okresním hejtmanstvím,
zemským správám a ministerstvům),
jednak naproti autonomním korporacím a jaké
změny s tím související by bylo třeba
provésti u těchto úřadů a korporací?
4. Jak měly by býti u krajského úřadu
upraveny orgány jménem kraje vystupující?
Zda a v jaké míře t. j. pro které
záležitosti by měla býti u krajských
úřadů přiznána zástupcům
obyvatelstva účast v krajské vládě,
jak by zástupcové tito měli býti ustanovováni
a v jaké formě by tato účast měla
býti upravena?
5. Sluší krajím přiznati i moc zákonodárnou,
resp. nařizovací, v jakých mezích
a pro jaké záležitosti? Na základě
vyjádření, jež od mnohých korporací
došla a se stálým příhledem k
dosavadním pracem reformy veřejné správy
se týkajícím, byly vypracovány hlavní
zásady o reformě vnitřní správy,
jež byly předloženy jako pamětní
spis ministerské radě, ministerskou radou ve schůzi
dne 22. května 1919 schváleny a všem ministerstvům
notou ze dne 29. května 1919, č. 19.898, rozeslány.
V souhlasu s uvedeným pamětním spisem byly
stanoveny tyto hlavní zásady reformy vnitrní
správy:
1. soustředění pokud lze veškeré
vnitřní správy v určitém obvodě
v jediném úřadě státním.
Tím mají býti vyjádřeny tyto
požadavky:
a) vnitřní správa jest činnost státní
a stát je povinen, pokud nejde o čistě místní
zájmy obcím svěřené, ji sám
svými orgány vykonávati. Rozdíl mezi
správou státní a správou vyšších
korporací autonomních z vlastního práva
vykonávanou, tím tedy zaniká.
Dualismus správy byl ve smyslu skoro jednomyslného
přání odstraněn a správa zeměpanská
s autonomní sjednocena, unifikována a to jako správa
státní, kterou vykonávají jednak státní
úředníci z povolání, jednak
občané jako úřad čestný
a to po spolu vždy v jediném úřadě
navzájem se doplňujíce a podporujíce.
Dosavadní autonomní korporace vyššího
řádu, tedy okresy a země se zrušují
a agenda jejich jako agenda státní přechází
na nové orgány smíšené.
Unifikace mohla býti provedena sice také v tom směru,
že by zásadně veškerá veřejná
správa anebo aspoň největší její
část přešla na autonomní korporace,
anebo že by v čele autonomních korporací
stáli šéfové úřadů
politických, jež pro obvod autonomních korporací
jsou zřízeny, ale vláda rozhodla se proto,
aby politická správa byla zásadně
a v celku postátněna a byla vedena při tom
úvahou, že touto státní unifikovanou
správou bude lze docíliti větší
jednotnosti a dále, že správa bude podstatně
levnější. Námitky za starého
Rakouska uváděné, že odloučení
státní a autonomní správy se vžilo,
že samostatná autonomie jest vhodným polem,
kde jednotlivé národnosti, aniž zatěžují
aparát státní, mohou různé
sporné národnostní otázky vyříditi
a že konečně dosavadní zkušenosti
se smíšenými úřady nejsou nijak
příznivy na př. v berních komisích
a ve školních radách, nepokládá
vláda za úplně přesvědčivé,
ježto obavy ty vycházely z názoru, že
stát, resp. jeho úřednictvo jest nepřítelem
lidu. Jelikož však nová republika jest rozhodně
státem lidovým, v němž lid všech
národností bude moci svůj život plně
rozvinouti, a v němž i úřednictvo samo
musí býti proniknuto týmže vědomím,
nelze pochybovati, že toto společné vědomí
a sounáležitost onu jakousi dosud trvající
nedůvěru mezi úřednictvem a obyvatelstvem
odstraní a že v jednom úřadě
budou i úředníci i laikové úspěšné
pro blaho republiky a jejího občanstva pracovati;
b) v dotčeném obvodě buď obstarávání
veškeré vnitřní správy vzhledem
k přerůzným zájmům veřejným,
jich kolisi a jich nutnému odvažování
svěřeno zásadně úřadu
jednomu, odborné úřady pro určité
výseky správy buďtež omezeny na míru
nezbytně nutnou. Podle názoru ministerstva vnitra,
který i v literatuře má převahu, není
přílišné rozdrobení správy
v nižších instancích a zřízení
tedy několika odborných úřadů
ani účelno, ježto brání jednotnému
a ucelenému posuzování správních
funkcí, umožňujíc, aby ta která
činnost pro správu důležitá byla
příliš jednostranné posuzována,
ani pro občanstvo výhodno, jež jest zbytečně
nuceno stýkati se s úřady mnohými,
ani konečné finančně levno.
Jak svrchu bylo řečeno, jest odborných úřadů
samostatných u nás celkem málo a jich existence
jest odůvodněna naprosto zvláštním
charakterem veřejných zájmů, jichž
ochrana jest jim svěřena. Pochybnosti vzcházejí
jen, zda a pokud by úřady agrární
operace vykonávající a školní
úřady (okresní a zemské školní
rady) neměly býti zrušeny a s politickými
úřady plně sloučeny a to tím
spíše, kdyžtě školství staví
se nyní na nový základ a nové politické
úřady poskytují živlem občanským
dostatečnou záruku lidovosti školy. Tím
ovšem není řečeno, že by vláda
stavěla se proti zřizování nových
odborných úřadů a priori a tedy i
tehdy, budou-li opravdu uznány povahou a rozsahem agendy
své za nutné a neutrpí-li tím celostátní
a jednotné posuzování správních
záležitostí zvláště u nižších
stolic. Rovněž není tím nijak odborný
živel ze správy politické vyloučen.
Vláda jest si dobře vědoma, že správa
veřejná zabírajíc stále a stále
nové úkoly správní se komplikuje a
že vyžaduje stálého a pronikavého
spolupůsobení odborníků; vláda
však jest názoru, že dosavadní způsob,
kterým si správa opatřovala odborných
zkušeností, to jest jednak včlenění
odborníků přímo do správy politické
jako úředníků, jednak odborné
poradní sbory, daným potřebám plně
vyhoví.
2. Živel občanský, buď ve smyslu demokratisace
správy v úřadech těch co nejvydatněji
zastoupen, ovšem rozsahem a způsobem takovým,
aby výhody spolupůsobení živlu laického
došly co nejvíce uplatnění.
V tom směru se všeobecně uznává,
že přednost živlu laického záleží
v tom, že zná dobře místní poměry
a potřeby a že jest tedy s to, aby správu podporoval,
iniciativně ji kontroloval, podněcoval, zakročoval.
Celkem dobré úspěchy, jež autonomie
okresní a zvláště zemská vykazuje
rozsáhlá její činnost na poli sociálním
a hospodářském jsou toho dokladem. I jest
proto samozřejmo, že byla při organisaci nových
úřadů působnost občanstva v
oboru hospodářském, sociálním
a kulturním plně zachována.
Větší pochybnosti vzcházely při
otázce, zda a do jaké míry má býti
občanskému elementu umožněno se zúčastniti
v justici veřejnoprávní. Snaha o vybudování
této justice a tedy o plné zabezpečení
ochrany jednotlivcovy na poli práva veřejného
nabývá nyní, kdy veřejnými
zájmy odůvodňují se dalekosáhlé
akce hospodářské a správní,
zvýšené důležitosti.
V praktickém provedení narážejí
na sebe dva principy: princip soudů správních,
jen z odborných nezávislých soudců
složený a princip soudů laických.
V bývalém Rakousku ve správní justici
mělo občanstvo rozhodující význam
dosud jen na poli autonomie okresní a zemské, kde
z občanstva vzešlé okresní a zemské
výbory rozhodovaly o stížnostech z oboru práva
veřejného. Jest ovšem známo, že
tato judikatorní činnost autonomie okresní
a zemské byla předmětem četných
útoků, ježto prý si občas zejména
ve věcech národnostních počínala
stranicky, ale bližší přezkoumání
faktických poměrů ukazuje, že výtka
stranickosti nemůže býti nijak generalisována,
ba naopak, že v převážné většině
autonomní správní justice to jest rozhodování
sporů veřejnoprávních za rozhodujícího
spolupůsobení občanstva, dobře funguje.
Tato zkušenost vedla k tomu, aby občanstvu byla správní
justice, ovšem v přiměřené úpravě
nejen v dosavadním oboru (péče autonomní)
ponechána, nýbrž aby byla funkce ta rozšířena
i na ony obory, jež dosud byly vyhrazeny úřadům
zeměpanským.
3. Obvody nových úřadů buďtež
voleny tak, aby ve své působnosti zabezpečovaly
rychlé, správné a odborné vyřizování
svěřené agendy, ale aby při tom byly
dosti blízky obyvatelstvu a tedy stále s ním
v živém styku.
Pokud jde o správu státní, bylo na to poukazováno,
že dosavadní její obvody (okresní politické
úřady vůbec a zemské politické
správy v Čechách a na Moravě), jsou
pro intensivní správu příliš
veliké a totéž platí i o obvodech zemské
správy autonomní. Bylo proto požadováno,
aby obvody okresní politické správy byly
zmenšeny. Naproti tomu se mínění v zásadě
rozcházejí, pokud jde o obvody druhé instance
politické a autonomní správy. Zástupcové
autonomních kruhů z převážné
části žádají zachování
zemí v dosavadním rozsahu jako druhé instance.
kdežto na př. zemské politické správy
vřele přimlouvají se za zřízení
žup na místo země.
Otázka utvoření žup byla předmětem
velmi zevrubného studia, a to jak s hlediska věcného
tak i politického. Důvody, jez vládu přiměly,
aby se vyslovila pro zřízení žup, byly
zejména, že i Čechy i Morava jsou správními
celky příliš velkými, ba v Evropě
mimo Rusko, snad největšími správní1ni
jednotkami. Jest nesporno, že jest přímo nemožno
vésti iniciativní správu v zemích
tak velikých, s obyvatelstvem několika milionů
a s obyvatelstvem, jehož kulturní a hospodářský
rozvoj jest na stupni vysokém a kde také úkoly
vnitřní správy tím samozřejmě
se stávají velmi rozmanitými a nesnadnými.
Úřad vzdálený a veliký jednak
pozbývá příslušného zájmu
pro rozmanité úkoly, jednak jest nehybný
a pokulhává za danými potřebami. Naproti
tomu jest župa rozhodně bližším obyvatelstvu;
orgánové župní budou míti bližší
styk s obyvatelstvem, větší znalost jeho potřeb
a budou moci lépe vyhověti, než vzdálený,
sice nestrannější, ale někdy nedosti
dobře orientovaný úřad zemský.
Orgánové župní majíce dostatečnou
základnu pro svojí působnost mohou svoje
talenty správní spíše uplatniti než
v centralisovaném orgánu zemském, čímž
nepřímo bude napomáháno i rozvoji
politické znalosti lidu.
V sídlech župních utvoří se nová
střediska kulturní a hospodářská,
snad na dočasnou nevýhodu hlavních měst,
ale jistě v zájmu celého národa.
Rovněž po stránce politické zřízení
župní jest výhodno, ježto umožní
národnostem ve státě, aby v jednotlivých
župách vždy podle daných potřeb
zájmů svých hájily. Jelikož země
Česká jest nepochybně nejdůležitější
a nejvýznamnější součástkou
státu československého, byla vždy obava,
že spory národnostní v této zemi vzniklé
budou mocně působiti na celý politický
život ve státě, kdežto budou-li zavedeny
župy, bude možno, aby spory ty se ve značné
míře vybily v zupách.
Ovšem všechny tyto výhody župního
zřízení jistě velmi cenné,
dostaví se jen tehdy, jestliže župy, to jest
jejich obvody, sídla, organisace a působnost budou
vhodně stanoveny. Zřízením žup
pozbývají ovšem svého existenčního
oprávnění bývalé země
a orgány pro zemskou správu zřízené.
Země mohly by býti zachovány pouze tehdy,
jestliže by župy byly malé a tedy četné;
tu by však vzešla značná hypertrofie úřední,
jež by správu jen komplikovala a byla nad to velmi
nákladná. Jestliže však jsou utvořeny
župy veliké - jak v osnově se navrhuje - mohou
zcela dobře zastoupiti zemi a úkoly jež dosud
země zastávaly. Bude možno je vypraviti i odborně.
Historický vývoj myšlenky krajské, (župní)
jest vylíčen v příloze.
Tyto uvedené principy byly v osnově konkretně
uskutečněny takto:
1. Vnitřní správu v republice vykonávají
úřady župní a okresní, pokud
není svěřena úřadům
jiným. Okresní a župní úřady
jsou tedy všeobecným orgánem správy
vnitřní. Zvláštní úřady
odborné ve vnitřní správě činné
nejsou reformou tou dotčeny. Pokud by některé
z těchto úřadů mohly býti s
politickou správou v jeden celek sloučeny, tedy
opět politické správě přikázány,
bude věcí dalšího studia; jde tu zejména
o úřady školské a úřady
agrární operace provádějící;
provedení myšlenky té vsak přísluší
cestě zákonné.
2. Pojmenování nových úřadů
působilo značné obtíže a byly
činěny různé návrhy, tak zejména
doporučováno, aby politické úřady
prvé instance sluly podkrajskými úřady
nebo okresními hejtmanstvími nebo úřady
okresními nebo slúžnovskými a úřady
2. instance buď úřady krajskými buď
po vzoru slovenském, úřady župními.
Vládě nebylo tajno, že uřízení
krajské a tedy i jméno kraje jest starodávnou
českou institucí a že slovem podkrajský
úřad je jeho závislost na krajském
úřadě vhodně vyslovena.
Přes to však vláda rozhodla se pro název
župa, župní úřad, župan, aby
bylo poměrům a přáním slovenským
vyhověno. Úřad prvé instance označen
jako okresní úřad, a obvod tohoto úřadu
jako okres, čímž připojení dosavadní
autonomní organisace naznačeno. Přednosta
okresního úřadu sluje okresní náčelník.
Název hejtman (okresní) má na Slovensku jistou
nechvalnou příchuť. Jinak by bylo možno
označiti přednostu okresního úřadu
také podžupanem.
3. Pokud jde o obvody a sídla nových úřadův,
budou uvedena ve zvláštní příloze.
Při stanovení obvodů a sídel vychází
vláda na základě podrobných studií
z těchto úvah:
Obvody okresních úřadů, tudíž
úřadů I. instance mají se shodovati
zásadně s obvody autonomních korporací
dosud působících, což má význam
pro přechod jmění na nové okresy;
obvod ten jest tedy podstatně menší než
dosavadní obvod politických úřadů,
čímž se vyhovuje naléhavé potřebě,
aby prvá instance nyní o agendu podstatně
rozšířená byla obyvatelstvu co nejblíže.
Města statutární vykonávají
politickou správ u nadále jako okresní úřady.
Ustanovení čl. 7. uvoz. zákona a zrušení
statutů má za účel správu zjednodušiti.
Není pochyby, že všeobecné splnění
zásady, že okresní úřady mají
zásadně týž obvod, jako zrušené
autonomní korporace (okresy zastupitelské a silniční)
bude spojeno se značnými obtížemi. Kdežto
v Čechách okresy mají namnoze svoje budovy
a jsou opatřeny dostatečným personálem
konceptním i odborným i manipulačním
a bude lze těchto budov a tohoto personálu dobře
použíti ke správě okresní, bude
třeba na Moravě a ve Slezsku okresní úřady
konceptním personálem úplně znovu
vybaviti a nové kanceláře pro ně zříditi,
ježto silniční okresy měly pouze jediný
orgán, cestmistry.
Pokud jde o odborný personál u okresních
politických úřadů systemisovaný
(lékaři a pod.), ukazují dosavadní
zkušenosti, že nebude třeba nadati každý
okresní úřad plně personálem
tím a že namnoze postačí, aby pro několik
okresů byl zřízen na př. jeden lékař
okresní. Vláda proto si vyhrazuje, pamětliva
jsouc zásady šetrnosti, úřady dotovati
tak jak potřebí, ne však je personálem
přecpávati.
Dále nelze neuznati, že obvody dosavadních
okresů autonomních nejsou vždy zrovna nejšťastněji
řešeny a že bude třeba provésti
v nich změny, po případě obvody ty
rozděliti, spojiti, změny hranic provésti
a pod. To ovšem vyžaduje bližšího a
podrobného šetření a bude lze výsledku
toho šetření k opatření ve smyslu
§ 2. osnovy použíti.
Velmi nesnadnou otázkou bylo určiti obvody a sídla
žup. Podle intencí vlády mají býti
župy utvořeny tak, aby zahrnovaly v sobě hospodářské
celky a aby byly finančně dosti silné a mohly
tedy býti finančně silným nositelem
přerůzných úkolů veřejné
správy a aby je řešily nikoli s hlediska nejužších
zájmů místních, nýbrž
s hlediska širšího; za sídla byla pak
volena kulturní a hospodářská střediska
žup, jež měla vhodné spojení se
všemi oblastmi župy.
Podle toho jsou župy značně rozsáhlé
zaujímajíce zpravidla území kolem
5000 km2 a čítajíce obyvatelstva
průměrně 1/2 milionu.
Rozdíly jsou odůvodněny hustotou obyvatelstva
a způsobem jeho hospodářského i kulturního
života. Jsou tedy župy české zásadně
tak velké jako departementy francouzské nebo pruské
Regierungsbezirke a o málo menší než kraje
bavorské; nové župy naše jsou také
rozhodné větší než dosavadní
župy na Slovensku, jež byly nepopřeně
průměrně velmi malé a nijak by nestačily
na nové úkoly našim novým župám
svěřené.
Není vyloučeno, že po prvním stanovení
obvodů, okresů a žup ukážou se
později některé nevýhody, jichž
brzké odstranění jest v zájmu řádného
funkcionování správy. Aby nemusil býti
sbor zákonodárný těmito otázkami
správními zatěžován, bylo do
§ 2. vsunuto ustanovení, že menší
změny obvodů a sídel župních
úřadů, jež jinak jsou pro závažnost
věci vyhrazeny moci zákonodárné, mohou
býti do 5 let po začátku působnosti
zákona provedeny nařízením.
4. Nesnadným úkolem bylo vymeziti působnost
nových úřadů mezi sebou. Rozmanitost
úkolu veřejné správy činila
methodu enumerační technicky nemožnou a to
tím spíše, když pokus její při
organisaci smíšených úřadů
cís. nařízením ze dne 19. ledna 1853,
č. 10 ř. z. provedené, nelze nazvati nijak
šťastným. Bylo tedy nutno podržeti systém,
který byl pro organisaci politických úřadů
zákonem ze dne 19. května 1868, č. 44 ř.
z., přijat, totiž prohlásiti, že do působnosti
okresních úřadů náležejí
záležitosti, jež podle dosud platných
předpisů příslušely v Čechách
okresním politickým správám a okresním
zastupitelstvům, na Moravě a Slezsku okresním
politickým správám a silničním
výborům a do působnosti župních
úřadů věci, jež příslušely
dosud zemským politickým správám a
zemským sněmům a výborům. Postup
ten ukazoval se býti méně závadným,
ježto působnost dosavadních politických
i autonomních úřadů zakládá
se na starých zákonech, jež v praxi jsou všeobecné
známy a vžity a není prozatím účelno
na jednotlivých kompetencích v rámci organisačního
zákona mnoho měniti.
Než jest samozřejmo, že některé
záležitosti budou vyžadvati vzhledem k rozdílnosti
zákonodárství zemského a z důvodů
zjednodušení správy i z jiných příčin
jednotného řešení v území
větším než jsou jednotlivé župy,
tak na př. některé věci nadační,
jisté agendy vodního hospodářství.
Rovněž jsou tu jisté ústavy dozoru zemské
politické správy nebo zemského výboru
podrobené na př. úrazové pojišťovny,
zemské úvěrní ústavy (banky,
fondy, zemědělské rady a pod.), jež
se vztahují vždy na obvod celé země,
tedy na území větší župy
a jež bude nevhodno neb nemožno rozděliti.
Oběma těmto potřebám vyhovuje ustanovení
§ 8., který dovoluje tuto agendu soustřediti
u jednoho župního úřadu, anebo přikázati
příslušnému ministerstvu; naprosto však
není tím zamýšleno zaváděti
zvláštní dozorčí orgány
snad podle obdoby § 9. zákona ze dne 19. května
1868, č. 44 ř. z. Stejnou myšlenku sleduje
i článek 3. uvozovacího zákona.
Obtíže působilo stanoviti kompetenci okresních
a župních úřadů na Slovensku
a v Přikarpatské Rusi. Osnova nechtějíc
předbíhati pracem unifikačního ministerstva,
určuje v § 8. toliko, na které orgány
nové agenda dosavadních úřadů
slovenských přechází, a tu bylo přirozeno,
že na okresní úřady přenesena
působnost slúžnovských úřadů,
na župní pak působnost dosavadních župních
úřadů a správních výborů.
Jelikož však slúžnovské a župní
úřady obstarávaly zároveň četné
záležitosti, jež v ostatních zemích
republiky byly svěřeny úřadům
samostatným (na př. agendu sirotčí
a poručenskou) a jelikož dále byla správa
v Pešti silně zcentralisována, tož pojato
do osnovy všeobecné zmocnění vlády,
aby mohla nařízením tuto zásadně
stanovenou kompetenci okresních a župních úřadů
změniti a tak umožniti větší jednotnost
správy v celé republice, tedy na př. podle
potřeby přenésti agendu poručenskou
a sirotčí na soudy a s druhé strany uvolniti
ministerstvům. Pokud jde o města municipální
a města se zřízeným magistrátem,
byla podrobena župním úřadům
jen pokud toho bylo nezbytně třeba v zájmu
řádné a různými vlivy nerušené
jednotné správy.