Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1993 – 1996

Zásada č. 30

Předpisy o správním řízení se nevztahují na rozhodování orgánů vyššího územního celku v samostatné působnosti s výjimkou případů, kdy se rozhoduje o právech nebo povinnostech občanů nebo právnických osob.

Zásada č. 31

Tento zákon nabývá účinnosti dnem voleb do zastupitelstev vyšších územních celků v roce 1994. Ustanovení uvedené v zásadě č. 8 písmeno g, dnem 1.1.1996.

V roce 1990 byly v České republice vytvořeny legislativní předpoklady pro první etapu přestavby orgánů státní moci a správy (národních výborů) na orgány samosprávy a státní správy. Postupně je vytvářen dvoustupňový systém územních orgánů státní správy se všeobecnou působností. První stupeň tvoří tzv. pověřené obecní úřady, druhý stupeň okresní úřady. Krajské národní výbory byly bez náhrady zrušeny.

V oblasti samosprávy byl konstituován jen základní stupeň na úrovni obec s tím, že poslanci ČNR později rozhodnou, která varianta územně správního uspořádání ČR bude vybrána, zda regionální nebo zemská. Přijatá Ústava předpokládá, že v ČR budou dva stupně samosprávy. Základním stupněm bude i nadále obec. Další stupeň samosprávy je nazýván vyšší územně samosprávný celek, který je označován jako země nebo kraj.

Připravovaná reforma státní správy a samosprávy, jejíž součástí je i tento návrh ústavního zákona, by se měla vyvarovat chyb, navázat na dlouhodobé tradice územního uspořádání a současně přihlédnout k evropským zkušenostem a tendencím.

Ve vyspělých státech Evropy jsme v současné době svědky existence dvou vzájemně se doplňujících tendencí. Prvou je tendence k nadstátní evropské integraci, druhou nerozlučně s ní spojenou, je tendence rozvoje popř. obnovy nižších státoprávních (územně správních) celků uvnitř jednotlivých států, kterým je poskytován podíl na správě věcí veřejných.

První tendence je charakterizována snahou o překonání úzce nacionálních zájmů, potřebou společného nadstátního podnikání a ochrany trhu. Jejím konkrétním výsledkem je existence Evropského společenství. Ve druhé tendenci se promítá snaha občanů uchovat si, respektive obnovit v procesech evropské integrace, vědomí vlastní identity, vlastních kořenů ve vztahu k pospolitosti občanů obce a území, k nimž náleží, vědomí odpovědnosti jejich orgánů za život místních a územních společenství občanů. Je vyjadřována snahou po samosprávě obcí a samosprávě tzv. regionů.

Jedna tendence bez druhé ztrácí smysl a dopracovávat se k tomuto poznání přes jiné varianty znamená jen zbytečné plýtvání času a finančních prostředků. Na tuto koncepci přešla bývalá NDR a podobný proces probíhá i v zemích s tradičně centralistickým pojetím státu, jak je tomu například ve Francii nebo Španělsku. Při tom je v maximální míře respektováno hledisko historické.

Dalším základním kritériem pro stanovení velikosti a stupňů územních celků je hledisko uspokojování potřeb a zájmů občanů. Předkladatelé považují občana za základ státu. Stát, jeho orgány a instituce jsou zde proto, aby uspokojovaly a chránily zájmy občana. Práce úředníků a ostatních příslušníků správy je pak považována za službu občanům, nikoliv službu nějaké straně nebo skupině obyvatel. Proto musí vykonávat svůj úřad a plnit svoje úkoly nestranicky, bez ohledu na osobu, jen podle věcných hledisek.

Vedle zájmů státu existují zájmy regionální a místní. Těmto zájmům by měl počet stupňů státní správy a samosprávy. S ohledem na velký počet obcí u nás se jeví jako účelné místní zájmy realizovat na dvou úrovních - obecní a okresní: na úseku samosprávy by měl být důraz položen na obce, na úseku státní správy na okresy

Při stanovení velikosti územních celků se musí rovněž přihlédnout k zahraničním poznatkům, které říkají, že čím menší samosprávné celky, tím větší snaha a možnost prosazování partikulárních zájmů. Proto i uvažovaná Charta regionální autonomie dává přednost větším celkům a na našem území počítá se dvěma "regiony" - Čechami a Moravou.

Předkládaný návrh územní samosprávy vychází z koncepce zakotvené v Evropské chartě místní samosprávy, kde je samospráva pojímána jako právo společenství občanů na samosprávu, jako schopnost samosprávných orgánů v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu obyvatelstva daného území regulovat a řídit podstatnou část veřejných záležitostí, při čemž ve vyspělých státech se pojem veřejné záležitosti chápe mnohem šířeji, než u nás. Není přijatelné vydávat vyšší územní samosprávný celek za svazek obcí, jak tomu bylo ještě v nedávné minulosti.

Domníváme se, že koncepčně chybné je prosazování rozdílného počtu stupňů samosprávy a státní správy. V unitárních státech, jakým je i ČR, se s takovým řešením nikde nesetkáváme, Za největší vadu této koncepce je nutné považovat skutečnost, že na okresním stupni nebude orgán státní správy kontrolován občany. Tím na něj nebude možné převést některé žádoucí úkoly, jako např. řízení policie apod.

V souvislosti s navrhovanou úpravou, ale i připravovanou reformou státní správy a samosprávy, je nutné zodpovědět zejména otázku, co je jejich cílem: tím je vybudovat společný, stabilní, demokratický, právní a ekonomicky prosperující stát, který bude vycházet z územního a občanského principu budovaní státu, nikoliv národnostního.

Aby společný stát mohl existovat, musí zde být společný zájem všech jeho občanů. Je-li zde takovýto zájem, pak je naprosto jedno, zda se území státu bude dělit na 2 či 8 celků. Domnívá-li se ale část občanů na Moravě a ve Slezsku (podle jednotlivých průzkumů veřejného mínění se tento počet pohybuje v rozpětí 38 až 79 %), že

- s ohledem na samosprávu, které tyto země vždy v minulosti měly,

- na reálně existující zvláštnosti v oblasti jazyka, kultury, typu osídlení či zvyků,

- proto, aby se zabránilo ekonomické diskriminaci,

je nutné, aby postavení Moravy a Slezska bylo v územním uspořádání zohledněno, pak nerespektování takovéhoto přání zakládá reálné nebezpečí příští možné destabilizace nebo rozpadu státu. Je jisté, že část nespokojených občanů se dříve či později začne domáhat svých práv třeba na základě práva národů na sebeurčení.

Územní uspořádání je dalším faktorem, který ovlivňuje stabilitu státu. Bylo chybou komunistické teorie státu a práva, kterou bohužel i dnes zastávají někteří představitelé vládní koalice, že územní uspořádání tj. stabilizující prvek, bylo spojováno s dynamickým prvkem, kterým jsou potřeby národního hospodářství. Tam, kde se této chyby vyvarovali, např. ve Švýcarsku, trvá stabilita státu celá staletí a to bez ohledu na národnostní složení. Také u nás byly země celá staletí stabilizujícím prvkem, protože se jednalo o přirozené útvary. Administrativně vytvořené územní celky (župy, kraje) se neosvědčily. Také Slezsko, respektive jeho zbytek, není schopné existovat jako samostatný vyšší územně samosprávný celek.

Z rozdílných názorů jednotlivých stran a hnutí na základní cíle reformy vychází i další rozdíly. Strany vládní koalice usilují jen o posílení centralistických tendencí, kdy prostřednictvím dekoncentrovaných orgánů státní správy se má spravovat území celého státu z jednoho místa. V podstatě jde jen o zjednodušení organizace a struktury exitujících orgánů státní správy, čímž se zvýší její funkčnost a srozumitelnost pro občany. Smyslem dekoncentrace státní správy v našem pojetí je její přizpůsobení místním podmínkám a tím zajištění efektivního řízení. Návrh sleduje vytvoření státní správy nezávislé na politických subjektech, a její přehledné a efektivní (ekonomické, tj. málo početné ale odborné) struktury. Předpokládá se podstatné omezení nebo dokonce zrušení ministerstev kultury, školství, zemědělství, zdravotnictví, sociálních věcí, hospodářství (o úsek živnostenského úřadu), což se projeví ve snížení nákladů na státní správu.

Návrh dále prohlubuje decentralizaci státní moci. Další úkoly, které mají charakter veřejných záležitostí a není je nutné řešit na úrovni státu, se svěřují zastupitelstvu vyššího územního celku.

Reforma státní správy a samosprávy by nebyla úplná, kdyby se současně nezměnila rozpočtová pravidla. Ale toto není předmětem úpravy tohoto návrhu.

Dobrého fungování takovéhoto systému samosprávy a státní správy může být dosaženo jen za předpokladu, že působnosti orgánů na jednotlivých stupních se nebudou překrývat a každý samosprávný stupeň bude mít svůj majetek a finanční zdroje se kterými bude hospodařit podle vlastního rozpočtu a na vlastní odpovědnost. Finanční zdroje pak nesmí být přidělovány prostřednictvím centrálního rozpočtu, to znamená systémem jejich přerozdělování ale každému stupni musí přináležet přesně stanovený podíl na daních a poplatcích.

Návrh zákona záměrně neřeší problematiku soudní moci. Vytvořením vrchních soudů vznikla podle názoru předkladatelů optimální soustava soudů v České republice a není zapotřebí ji měnit.

Navržená úprava si dále vyžádá novelu dalších zákonů: zákona č.36/1960 Sb., o územním členěním státu, zákona ČNR č. 418/1990 Sb. ., o hlavním městě Praze, zákona ČNR č. 367/1990 Sb,. o obcích a zákona ČNR č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech a dalších.

Vybudování orgánů zemské samosprávy a správy si vyžádá zvýšení počtu pracovníků, mzdových a věcných výdajů. Tyto budou hrazeny z úspor vzniklých zrušením okresních úřadů ve městě Plzni, Brně, Ostravě a Ústí nad Labem, zrušením vybraných detašovaných pracovišť ústředních orgánů státní správy republiky a zrušením nebo omezením některých ministerstev.

Realizace reformy státní správy a samosprávy není jednorázovou akcí, ale kontinuální proces přeměny, při kterém nesmí dojít k narušení státní správy, ale ani omezení samosprávy obcí. Předpokládá se, že bude ukončen v roce 1994, kdy v souvislosti s konáním komunálních voleb by byl vydán zákon o územním členění ČR. Od 1. 1. 1996 se dává do pravomoci zastupitelstev právo rozhodnout, zda výkon státní správy v 1. stupni bude vykonáván pověřenými obecními úřady, nebo prostřednictvím okresních úřadů "malých okresů", při čemž rozdílná úprava v jednotlivých zemích se nevylučuje.