Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1993 – 1996

Zásada č. 218

V době do 31. prosince 1996 může být státní zaměstnanec jmenován do funkce představeného jen tehdy, jestliže splňuje předpoklady stanovené zvláštním zákonem.

Jestliže se později zjistí, že státní zaměstnanec podle předchozího odstavce nesplňuje předpoklady stanovené zvláštním zákonem, musí být z funkce představeného odvolán.

Zásada č. 219

Státně zaměstnanecké tituly a platové poměry pracovníků, kteří se stali státními zaměstnanci státní služby stálé nebo státní služby dočasné se řídí zásadami č. 106 až 128. Osobní příplatek ve výši stanovené dosavadními předpisy a hodnostní příplatek ve výši 10 výše stanovené dosavadními předpisy náleží až do doby provedení prvního služebního hodnocení podle tohoto zákona.

Pracovníky, kteří se stali státními zaměstnanci státní služby stálé nebo státní služby dočasné lze zařadit do platové třídy, i když nesplňují kvalifikační předpoklad. Praxe dosažená státním zaměstnancem se pro účely přiznání ta rifu služebního platu poměrně sníží v rozsahu stanoveném nařízením vlády.

Zásada č. 220

Od měsíce následujícího po měsíci, ve kterém vznikl státně zaměstnanecký poměr státní služby stálé, státní zaměstnanec neplatí pojistné na všeobecné zdravotní pojištění a nemocenské pojištění a příspěvek na státní poli t i ku zaměstnanosti: od tohoto měsíce pojistné na všeobecné zdravotní pojištění za státního zaměstnance hradí stát.

Pokračuje-li nepřítomnost fyzické osoby ve státní službě z důvodů uvedených v § 127 odst. 1 větě první zákoníku práce i po účinnosti tohoto zákona, řídí se doba zameškaná a hmotné zabezpečení do dne vzniku státně zaměstnaneckého poměru dosavadními předpisy a od tohoto dne zásadami č. 98, 99 a 143.

Státní zaměstnanec, který před vznikem státně zaměstnaneckého poměru pracoval ve státním orgánu při výkonu státní správy nebo při plnění státních záležitostí podle zásady č. 3 má nárok, aby mu tato odpracovaná doba byla zhodnocena pro účely přídavku za státní službu k důchodu s tím, že za každý rok zhodnocené doby činí přídavek za státní službu k důchodu k důchodu starobnímu a invalidnímu,7 5 % výpočtového základu. U přídavku za státní službu k důchodu k důchodu částečnému invalidnímu činí za každý rok zhodnocené doby 0,38 % výpočtového základu. Výše přídavku za státní službu k důchodu k důchodu vdovskému a vdoveckému činí 60 % a k důchodu sirotčímu jednostranně osiřelého dítěte 30 % a oboustranně osiřelého dítěte 50 % výše přídavku za státní službu k důchodu, který náležel nebo by náležel za každý rol zhodnocené doby. Ustanovení věty první se nevztahuje na dobu odpracovanou v místním národním výboru; místním národním výborem se pro účely tohoto zákona nerozumí městský národní výbor.

Zásada č. 221

Na základě písemné žádosti státního zaměstnance může Úřad pro legislativu a veřejnou správu rozhodnout pro účely přídavku za státní službu k důchodu o započtení doby, po kterou nemohl jako pracovník pracovat v období od 25. února 1948 do 1. ledna 1990 ve státním orgánu, protože s ním byl rozvázán pracovní poměr u tohoto orgánu z důvodu politické perzekuce nebo postupu porušujícího obecně uznávaná lidská práva a svobody.

Na započtení podle předchozího odstavce není nárok.

Na rozhodnutí podle odstavce 1 se nevztahuje řízení podle tohoto zákona a jeho přezkoumání soudem je vyloučeno.

Zásada č. 222

Odpovědnost za škodu při pracovních úrazech a nemocech z povolání z doby před účinností tohoto zákona se řídí dosavadními předpisy.

Zásada č. 223

Práva a povinnosti z pracovního poměru z doby před účinností tohoto zákona se řídí dosavadními předpisy.

Na právní vztahy pracovníků, kteří se stali státními zaměstnanci podle tohoto zákona nelze použít kolektivní smlouvy.

Odůvodnění k zásadám č. 217 až 223:

V přechodných ustanoveních je třeba navrhnout řešení přechodu z pracovněprávních vztahů do státní služby podle navrhovaného zákona.

V zásadě č. 217 se reaguje na absolutní zákaz výdělečné činnosti uvedené v zásadě č. 50. Řešení vychází z podobných v principů jako zákon č. 231/1992 Sb.

V zásadě č. 218 je třeba řešit důsledky, které vyplývají ze zákona č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky, ve znění nálezu ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky ze dne 26.11.1992 (částka 116/1992 Sb.), který pozbývá účinnosti dnem 31.12.1996. V daném případě jde o další předpoklad k výkonu státní služby.

V přechodných ustanoveních je rovněž třeba navrhnout, jak se budou při přechodu z pracovního poměru na státně zaměstnanecký poměr posuzovat platové poměry, zdravotní a sociální zabezpečení státních zaměstnanců a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti, náhrada škody a práva a povinnosti z pracovního poměru.

V zásadě č. 221 se navrhuje jako výjimku upravit oprávnění Úřadu pro legislativu a veřejnou správu rozhodnout ve věcech přídavku za státní službu k důchodu. Přitom se vychází z úpravy, která je obsažena v zákoně č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích.

Zásada č. 224

Jestliže představený podle zásady č. 16 odst. 2, kterém vznikl státně zaměstnanecký poměr ve státní službě dočasné, měl odpracováno před vznikem státně zaměstnaneckého poměru ve státním orgánu při výkonu státní správy nebo při plnění státních záležitostí podle zásady č. 3 alespoň 3 roky, může mu být na základě jeho písemné žádosti povoleno vykonat kvalifikační zkoušku. Doba 3 let podle předchozí věty může být zkrácena služebním úřadem až o 1 rok.

Bude-li kvalifikační zkouška vykonána úspěšně, vznikne právní nárok na jmenování do státní služby stálé.

Na vykonání a opakování kvalifikační zkoušky se vztahu zásady č. 22 a 24.

Zásada č. 225

Ten, kdo pracoval přede dnem účinnosti tohoto zákona v pracovním poměru ve státním orgánu při výkonu státní správy nebo při plnění státních záležitostí podle zásady č. 3 a tento pracovní poměr před účinností tohoto zákona skončil, může být na základě své písemné žádosti, jestliže splňuje podmínky podle zásady č. 18, jmenován do státní služby stálé, aniž by musei znovu projít státní službou přípravnou, jestliže.od skončení pracovního poměru

a) neproběhly více, než 3 roky, pokud znovu složí služební slib,

b) neproběhlo více, než 6 let, pokud znovu složí služební slib a kvalifikační zkoušku.

Žádost o jmenování a o vykonání kvalifikační zkoušky se doručí příslušnému služebnímu úřadu.

Na vykonání kvalifikační zkoušky se vztahují zásady č. 22 a 24.

Tuto zásadu lze uplatnit nejpozději do 5 let ode dne účinnosti tohoto zákona.

Zásada č. 226

V orgánech, na které se vztahuje tento zákon a které podle tohoto zákona nebo podle prováděcího předpisu plní funkci osobních úřadů se do 3 měsíců ode dne účinnosti této zásady zřídí osobní úřady.

Odůvodnění k zásadám č. 224 a 226:

V přechodných ustanoveních se navrhuje umožnit po úspěšném vykonání kvalifikační zkoušky jmenovat představeného politické funkci do státní služby stálé na řadové státně zaměstnanecké místo.

Zásada č. 225 má umožnit za snadnějších podmínek získat do státní služby fyzické osoby, které dříve pracovaly ve státních orgánech, na které by se vztahoval tento zákon.

Zásada č. 226 se navrhuje z důvodu snadnějšího uvedení navrhovaného zákona do praxe.

Na osobních úřadech bude záležet, jak kvalitně a rychle bude zvládnut přechod dosavadních smluvních pracovníků do státní služby, a zda tím neutrpí výkon státní správy nebo plnění státních záležitostí služebními úřady.

Zásada č. 227

V souvislosti se schválením zákona o státní službě některých státních zaměstnanců (služební zákon) bude nutno změnit zejména:

1. zákon ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů,

2. zákon ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (úplné znění č. 124/1993 Sb.),

3. zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů,

4, zákon č. 174/1968 Sb., o státním odborném dozoru nad bezpečností práce, ve znění pozdějších předpisů (úplné znění č. 396/1992 Sb.),

5. zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů,

6. zákon ČNR č. 550/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně, ve znění pozdějších předpisů,

7. zákon ČNR č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanost i ve znění pozdějších předpisů,

8. zákon ČNR č. 4 25/1990 Sb., o okresních úřadech, úpravě: jejich působnosti a o některých dalších opatřeních s tím souvisejících, ve znění pozdějších předpisů (úplné znění č. 403/1992 Sb.),

9. zákon ČNR č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů,

10. zákon ČNR č. 298/1992 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o místním referendu,

11. zákoník práce č. 65/1965 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zejména v § 1, 2, § 73 odst. 2, § 75, 83, 84 a 89,

12. zákon č. 143/1992 Sb., o platu odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů a právní předpisy vydané k jeho provedení,

13. čl. V zákona ČNR č. 10/1993 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1993, o změně a doplnění některých zákonů České národní rady a některých dalších předpisů,

14. zákon č. 1/1991. Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (úplné znění č. 450/1992 Sb.),

15. zákon ČNR č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů,

16. zákon ČNR č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění zákona ČNR č. 425/1990 Sb.,

17. vyhláška MF ČR č. 205/1991 Sb., o hospodaření s rozpočtovými prostředky státního rozpočtu České republiky a o finančním hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací.

Zásada č. 228

Zrušuje se zákon č. 213/1948 Sb., o úpravě některých poměrů na ochranu veřejných zájmů.

Zásada č. 229

Tento zákon nabývá účinnosti po uplynutí 6 měsíců po dni vyhlášení; zásada č. 226 nabývá účinnosti dnem vyhlášení.

Odůvodnění k zásadám č. 227 a 229:

Navrhovaný zákon má představovat podstatný zásah do právních poměrů dosud upravených zákoníkem práce a řadou dalších zákonů a právních předpisů. Z tohoto důvodu je třeba, aby mezi dnem platnosti zákona a dnem jeho účinnosti byla alespoň 6 měsíční legisvakance.

v programovém prohlášení vlády z roku 1992 se - mimo jiné - uvádí, že vláda bude usilovat o překonání přežívajících administrativních metod státní správy a soustředí se na koncepční makroregulaci, která je pravou funkcí moderního státu. Dále se v programovém prohlášení vlády uvádí, že "Předpokladem toho je i zkvalitnění samotné státní správy, zvýšení její profesionality, jejího technického a informačního vybavení a obnovení její prestiže ve veřejnosti. Proto vláda urychleně připraví návrh zákona o právním postavení pracovníků státní správy, v němž budou zakotveny jak nároky na tyto pracovníky a jejich povinnosti, tak určitá kompenzační opatření, zabezpečující stabilitu a nezávislost jejich postavení.".

Ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve svém článku 79 odst. 2 stanoví, že "Právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech upravuje zákon.".

V plánu hlavních úkolů vlády na 1. pololetí 1993 a výhledu na 2. pololetí 1993 schváleném usnesením č. 1/199 3 je uloženo vypracovat návrh zásad zákona o státní službě.

Rovněž v 1. 13 písm. d) Generální dohody České republiky na rok 1993 ze dne 11. března 1993 se uvádí, že vláda v první polovině roku 1993 připraví návrh zásad zákona o státní službě.

Československo po svém vzniku v roce 1918 převzalo v podstatě beze změny systém státní služby císařského Rakouska i (tzv. Předlitavska, to je oficiálně "království a zemí na říšské radě zastoupených" včetně Českého království, Moravského markrabství a Slezského vévodství), jehož právním základem byla služební pragmatika z roku 1914 (zákon ze dne 25.11.1914 č. 15 říšského zákoníku, o služebním poměru státních úředníků a státních zřízenců). Tento zákon zpočátku neplatil na Slovensku a v Podkarpatské Rusi, které byly do vzniku Československa součástí Uherského království, a teprve zákonem č. 269/1920 Sb., kterým se upravují poměry úředníků a zřízenců u státních úřadů a ústavů bývalého státu uherského, byla platnost služební pragmatiky rozšířena i na ně. Služební pragmatika platila na území dnešní České republiky po celé období mezi oběma válkami (1918 až 1939), za nacistické okupace (1939 až 1945) i v prvním období po osvobození Československa až do roku 1950. Některá ustanovení služební pragmatiky byla v průběhu doby pozměněna a doplněna různými zákony, zejména zákonem č. 103/2926 Sb., o úpravě platových a některých služebních poměrů státních zaměstnanců (Platový zákon).

Po první světové válce však již tyto platové úpravy nevyhovovaly a proto byly provedeny dílčí úpravy platů, jak ve státní službě, tak i pro státní zaměstnance státních podniků a veřejných fondů. Předmětem těchto úprav byly různé drahotní přídavky, nouzové a jiné výpomoci, starobní přídavky apod. Zákonem č. 541/1919 Sb. byly zvýšeny základní platy, přičemž byl zachován systém přídavků a výpomocí podle zvláštních právních předpisů. Složitá právní úprava platila též v oblasti odpočivných a zaopatřovacích platů. Značná roztříštěnost platových úprav byla překonána teprve až platovým zákonem, který provedl také podstatnější změny ve služební pragmatice.

Další zákony se dotkly služebních poměrů pragmatikálních zaměstnanců především ve sféře disciplinární odpovědnosti. Jednalo se zákon č. 247/1933 Sb., o stíhání protistátní činnosti státních zaměstnanců a některých jiných osob a o překládání soudců na jiné služební místo proti jejich vůli, jímž byl rozšířen okruh odpovědných osob, zavedeny nové tresty a upraveno řízení pro tyto případy. Rovněž zákon č. 131/1936 Sb., o obraně státu, uložil pragmatikálním zaměstnancům nové povinnosti a rozšířil možnost administrativního propuštění v souvislosti s potřebami obrany státu, čímž byla v podstatě doplněna služební pragmatika.

V době nesvobody (1939 až 1945) došlo k řadě právních zásahů do výkonu státní služby. Tyto zásahy se týkaly zejména - převedení zaměstnanců vojenské správy a některých dalších ozbrojených složek (pohraniční a celní správy) do civilních složek státní správy spolu s opatřeními týkajícími se protektorátního tzv. vládního vojska,

- tzv. rasové očisty,

- opatření v organizaci veřejné správy,

- opatření v oblasti trestní.

Právní úpravy byly zaměřeny proti osobám politicky nespolehlivým, bývalým legionářům a jiným, jakož i proti osobám židovského původu; z veřejné správy byli úředníci tzv. totálně nasazováni do válečně důležitých výrobních podniky anebo přidělováni k práci v německé říšské správě za německé úředníky povolané do armády.

Po osvobození v květnu 1945 byly řešeny zejména problémy souvisící

- s rehabilitací a odškodněním státních úředníků, kteří byli. době nesvobody perzekuováni nebo utrpěli hmotné i nehmotné újmy (dekrety prezidenta republiky č. 53, 68 a 74/1945 Sb. aj).

- s odstraněním nesrovnalostí v osobních stavech, přičemž došlo k rozsáhlému dodatečnému jmenování státních úředníků i jiných veřejných zaměstnanců, k němuž mělo dojít za okupace, avšak z různých diskriminačních důvodů nedošlo (dekret prezidenta republiky č. 59/1945 Sb.),

- s očistou státní služby od osob kolaborujících s okupanty (dekret prezidenta republiky č. 105/1945 Sb., ve znění zákonů č. 130 a 247/1946 Sb.).

Zákonem č. 29/1947 Sb. byla provedena likvidace protektorátního vojska a upraveno umísťování jeho zaměstnanců. Služební pragmatika v průběhu uvedeného vývoje od vzniku Československé republiky až do roku 1950 byla základním právním předpisem upravujícím státní službu. V praxi byla aplikována ve spojení s dalšími právními předpisy.

Působení služební pragmatiky lze spatřovat v následujících etapách

- přechodné období roztříštěnosti platových úprav před vydáním platového zákona (1918 až 1926),

- období působení služební pragmatiky, ve znění platového zákona (1927 až 1938),

- období nesvobody (1939 až 1945),

- období po osvobození do vydání nového zákona o státních zaměstnancích (1945 až 1950).

V roce 1950 byly vydány

- zákon č. 66/1950 Sb., o pracovních a platových poměrech státních zaměstnanců,

- zákon č. 67/1950 Sb., o pracovních a platových poměrech soudců. z povolání, prokurátorů a soudcovských čekatelů (soudcovský zákon).

Tyto zákony upravily státní službu na základě jiné koncepce, než na jaké byla založena služební pragmatika. Nová koncepce nerozlišovala veřejnoprávní a soukromoprávní zaměstnanecké poměry a státní službu považovala za zvláštní druh zásadně jednotného pracovního poměru; to se týkalo nejen obecné státní služby, nýbrž i jejích ozbrojených složek.

Uvedená právní úprava vycházela ze zásad platných obecně pro každý pracovní poměr a počítala s tím, že upraví jen potřebné odchylky, kdežto jednotlivé instituty tvořící jeho obsah budou upravovány obecně pro všechny pracovní poměry. K tomu postupně došlo obecně platnými úpravami pracovní doby a doby odpočinku, odměňování práce, bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, zvláštních pracovních podmínek žen, také však samostatnou úpravou pracovněprávní odpovědnosti za škodu, a to, jak odpovědnosti zaměstnance, tak i odpovědnosti zaměstnavatele za škodu z pracovních úrazů a nemocí z povolání. S nepodstatnými odchylkami platila pro státní službu i obecná úprava postavení odborové organizace (Revoluční odborové hnutí).

Jestliže před rokem 1950 byla služební pragmatika základním právním předpisem o státní službě, na který navazovaly další právní předpisy platné jen pro státní, případně veřejnou službu, po roce 1950 tomu bylo naopak. Pokud jde o obsah služebního (pracovního) poměru, platily obecné zákony a zákony o státních zaměstnancích tvořily zvláštní úpravu jen v určitých v nich vymezených otázkách.

Při dovršení kodifikace pracovního práva přijetím zákoníku práce v roce 1965 (zákon č. 65/1965 Sb.), který nabyl účinnosti od 1. ledna 1966, pak byly tyto odchylky zapracovány do kodifikace tak, že byly buď vůbec odstraněny, např. zvláštní způsob řešení pracovních sporů, nebo přizpůsobeny obecným požadavkům, např. přenesení zaměstnavatelské subjektivity ze státu na státní orgány; jmenování a volba jako právní důvod vzniku pracovního poměru se staly základem obecné úpravy, např. zobecnění disciplinárních předpisů do obecné úpravy pracovní kázně. Obecné úpravy jednotlivých institutů byly do zákoníku práce přeneseny jako jeho jednotlivé, součásti.

S účinností od 1. ledna 1966 jsou právní vztahy státních zaměstnanců - s výjimkou těch, na které se vztahují zvláštní zákony o služebním poměru - vztahy pracovněprávními.

Právní poměry všech pracovníků včetně státních; zaměstnanců, na které by se měl vztahovat navrhovaný zákon jsou pracovněprávními vztahy, které vznikají na základě pracovní smlouvy, která je dvoustranným právním úkonem. Odhlédnouc od skutečnosti, že tak, jak jsou pracovněprávní vztahy koncipovány, to je se značnou mírou státní ingerence, jde o právní vztahy, které je třeba zařadit do práva; soukromého.

Jestliže se nevezme v úvahu právní úprava obsažená v § 73 odst. 2 až 5 zákoníku práce, která byla přijata zákonem č. 231/1992 Sb. s účinností od 29.5.1992 a s účinností od 1.1.1993 byla doplněna zákonem ČNR č. 37/1993 Sb., jsou právní poměry státních zaměstnanců stejné, jako např. právní poměry; dělníka v pracovním poměru ke státnímu podniku nebo obchodní s společnosti. Pracovní poměry státních zaměstnanci nejsou právními vztahy ke státu, nýbrž k právnické osobě (příslušnému státnímu orgánu).

Není žádných pochyb o tom, že z povahy činnosti státního zaměstnance, který je zaměstnán v pracovním poměru podle zákoníku práce, vyplývají specifika, která jej odlišují od pracovních poměrů pracovníků působících v ostatních úsecích hospodářského života.

Proto byly již v roce 1991 v působnosti příslušných orgánů bývalé České a Slovenské Federativní Republiky podniknuty pokusy upravit některé poměry pracovníků státní správy na principu odchylek od zákoníku práce - tedy při respektování jeho smluvní koncepce - které navrhovaly stanoví jinak zejména způsob vzniku pracovního poměru pracovníků ve státní správě jmenováním do funkce, zvláště pak založit nové povinnosti pro tyto pracovníky. V průběhu těchto legislativních prací se prokázalo, že ubírat se cestou odchylek od zákoníku práce při zachování smluvní koncepce pracovního poměru nevede ke kýženému cíli.

Práce na tomto legislativním záměru byly přerušeny. Do zákoníku práce (§ 73 odst. 2 až 5) byly pracovníkům orgánů státní správy, soudů, prokuratur, Kanceláře prezidenta republiky, Kanceláře parlamentu, Úřadu vlády, Nejvyššího kontrolního úřadu, Úřadu pro legislativu a veřejnou správu, České národní banky a státních fondů zakotveny nové povinnosti. Neplnění těchto nových povinností je pod sankcí rozvázáni pracovního poměru výpovědí pro porušení pracovní kázně důvodů uvedených v § 46 odst. 1 písm. f) zákoníku práce, případně též okamžitým zrušením pracovního poměru, budou-li splněny podmínky § 53 odst. 1 písm. b) zákoníku práce.

Již v době, kdy bylo doplnění § 3 zákoníku práce přijato, bylo zřejmě, že může jít jen o provizorní řešení, do doby přijetí nově právní úpravy, která upraví právní poměry státních zaměstnanců na nových právních základech, nikoli jako smluvní právní vztah, nýbrž jako právní vztah fyzické osoby ke státu, jehož základem by mělo být jmenování do příslušné státně zaměstnanecké funkce.

K odůvodnění skutečností, že pracovněprávní úprava není pro právní poměry státních zaměstnanců vhodná, není třeba snášet mnoho argumentů. Předně je třeba uvést, že právní vztah státního zaměstnance má být konstituován ke státu a nikoli jen k právnické osobě; dominantním znakem takového vztahu je, že fyzická osoba je činná pro stát a je povinna za všech okolností zachovat státu, jako svému zaměstnavateli, věrnost. Nepřichází v úvahu, aby právní vztah mezi fyzickou osobou a státem se zakládal na základě dvoustranného právního úkonu (smlouvy), nýbrž musí být zakládán jmenováním státem. Aby mohla být fyzická osoba přijata do státní služby, musí splňovat zákonem stanovené podmínky, z nichž nemůže přicházet v úvahu, s výjimkou přechodných ustanovení návrhu zásad zákona povolení žádné výjimky. obsah služebního vztahu je prodchnut značnými povinnostmi státního zaměstnance, které převyšují jeho práva. Státní zaměstnanec má být povinen dodržovat služební disciplínu a též ve svém soukromém životě se chovat způsobem, který by nemohl zavdat příčinu ke znevážení postavení fyzické osoby jako státního zaměstnance. Proto musí být státní zaměstnanec za porušení svých povinností disciplinárně odpovědný. Je rovněž třeba zvážit zákonné omezení základních politických, občanských a hospodářských práv státního zaměstnance, která jsou všem občanům přiznána Listinou základních práv a svobod, která je podle Ústavy České republiky součástí jejího ústavního pořádku. Značné spektrum různých povinností a omezení státního zaměstnance, je pak na místě vyvážit určitými přiměřenými kompenzačními opatřeními, mezi kterými by důležité místo měla zaujímat tzv. jistota zaměstnání, kterou služební pragmatika charakterizovala jako definitivu.

Naléhavost legislativního úkolu, kterým je příprava služebního zákona, akcentuje reálné personální vybavení státních orgánů, na které by se měl navrhovaný zákon vztahovat. Je obecným jevem, že práce státních zaměstnanců je podceňována a znevažována. Převládá názor - vyplývající z historického kontextu, že úředníci v podstatě nic nedělají a moc toho neumějí. K tomu přistupuje další rozšířený názor, že státního úředníka může - po velmi krátké průpravě - dělat každý.

Z povahy věci však vyplývá, že, nedokáže-li stát včas a na potřebné úrovni konstituovat právní poměry státních zaměstnanců, může být po určité době postaven před situaci, která by nemusela být snadno zvládnutelná a mohla by přivodit kolaps těch státních činností, které zabezpečují státní zaměstnanci.

Nová právní úprava státní služby by měla proto být budována na nových principech, kde dominantní postavení bude mít věrnost státního zaměstnance státu, odborný výkon státní služby, protože správné a přesné fungování státní správy a ostatních státních orgánů je základním předpokladem akceschopnosti státního mechanismu. Jde také o to vytvořit státním zaměstnancům nezbytné podmínky pro řádný výkon služby - vedle materiálně technického vybavení, které by mělo být samozřejmostí - minimalizovat závislost státních zaměstnanců na politické moci, i když úplné odpolitizování je zřejmé, vyloučeno, to je vytvořit prostor pro maximálně odborný výkon státní služby. Měly by proto být v právní úpravě odděleny odborné státně zaměstnanecké funkce od funkcí politických.

Ustanovení čl. 79 odst. 2 Ústavy České republiky stanoví že právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech upravuje zákon. Uvedené ústavní vymezení spolu s programovým prohlášením vlády vytyčují rozsah platnosti návrhu zákona. Návrh zákona by se neměl vztahovat na všechny státní zaměstnance, např. na ty, na které se vztahují zvláštní zákony o služebním poměru, např. zákon ČNR č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů nebo zákon č. 76/1959 Sb., o některých služebních poměrech vojáků, ve znění pozdějších předpisů (úplné znění č. 361/1992 Sb.). Návrh zákona se nemá vztahovat ani na pracovníky ve veřejné správě, např. učitele, zdravotnické pracovníky státních zdravotnických zařízení nebo pracovníky státních drah. Nemůže se vztahovat ani na pracovníky obcí, i když podle zvláštních zákonů na základě přenesené působnosti vykonávají státní správu. Vzhledem k tomu, že podle zásady č. 3 odst. 1 a zásady č. 12 má být právní vztah státního zaměstnance (státně zaměstnanecký poměr) zakládán ke státu, nemůže se vztahovat na pracovníky obcí. Tito pracovníci mají pracovní poměr k obci. Podle čl. 99 Ústavy České republiky je obec základním územním samosprávným celkem: obec je nositelem právní subjektivity (§ 4 odst. 1 zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích /obecní zřízení/, ve znění pozdějších předpisů. S ohledem na specifické postavení ve státním mechanismu podle Ústavy České republiky se nemůže návrh zákona vztahovat na soudce, justiční čekatele ani na prokurátory, právní čekatele prokuratury na ústavní funkce ani na další funkce uvedené v zásadě č. 4. Navrhovaná právní úprava státní služby by měla v podmínkách České republiky představovat tzv. malou státní službu.

Důvody pro tento návrh existují v podstatě tři.

- Specifická právní úprava státní služby jako samostatného právního oboru přestala existovat před více než 40 lety. Počínaje 50 léty byla postupně nastolena obecně platná pracovněprávní koncepce. Vývoj právní úpravy státní služby byl přerušen. Není možné navázat bez nutnosti provést potřebné korekce na právní stav konce čtyřicátých let.

- V případě, že by byl zvolen širší rámec právní úpravy, který by se neomezoval jen na dosavadní pracovníky ministerstev a jiných správních úřadů, ale zahrnul by další pracovníky, kteří v obecném kontextu pracují také pro stát, nejednalo by se již o zákonnou úpravu právních vztahů zaměstnanců státních orgánů, nýbrž by šlo o úpravu veřejné správy. Takto vymezený předmět právní regulace by přesahoval to, co vyplývá z ustanovení čl. 79 odst. 2 Ústavy České republiky.

- Velmi podstatnou a nepřehlédnutelnou skutečností je, že čím šíře by byla právní úprava založena, tím větší by byl finanční dopad na státní rozpočet.

Navrhovaná úprava státní služby by měla být novou úpravou, kterou budou z působnosti zákoníku práce vyděleny právní vztahy státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech a budou podřízeny právnímu režimu podle navrhovaného zákona. Nová právní úprava státní služby nevychází z koncepce, která byla do právního řádu zavedena v padesátých letech, že budou stanoveny jen potřebné odchylky, jichž je pro právní poměry fyzických osob zaměstnaných ve státní službě nezbytně třeba. Navrhuje se opačný postup; nová úprava má obsahovat právní řešení všech rozhodujících otázce nově navrhovaného institutu, jímž by se měl stát státně zaměstnanecký poměr. Pouze v případech, kdy to bude navrhovaný zákon výslovně stanovovat se bude postupovat podle zvláštních zákonů.

Právní úprava, která se navrhuje se snaží vyjít z některých osvědčených principů, na nichž byla vybudována služební pragmatika. Znamená to, že za východisko byl vzat tzv. kariérní systém (career system), který je bližší kontinentálnímu pojetí práva. Návrh zásad služebního zákona bylo třeba zaměřit se zřetelem na uplynulou dobu, kdy byl vývoj tohoto právního oboru na našem území zastaven, vývoj úpravy státní služby v demokratických státech, které ji mají specificky upravenu, jakož i na mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách, jimiž je Česká republika podle čl. 5 odst. 2 ústavního zákona ČNR č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, vázána, případně, jimiž by v budoucnu vázána být mohla.

Přihlédnuto bylo rovněž k právním úpravám některých vyspělých demokratických států, které mají ve svých právních řádech specificky upraveny právní poměry státních úředníků. p některých právních úpravách státní služby se podává informace: v příloze V. v Informační zprávě o systémech státní službě v západních demokratických zemích. Navrhované zásady zákona však nepřejímají právní úpravy státní služby jiných států, ale snaží se navrhnout právní úpravu, která by byla životaschopná v podmínkách České republiky.

Spolupráce byla navázána též s Organizací pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD).