Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1993 – 1996

Podle zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, může každá banka provozovat stavební spoření jako účelové spoření bez podpory státu. Filosofie stavebního spoření vychází ze spoření při nízké úrokové sazbě a následného čerpání úvěru při nižších sazbách než odpovídá komerčním úvěrům. Tato forma spoření může přilákat svojí výhodností zájemce, kteří budou využívat výhodných úvěrů. Provozování stavebního spoření v tomto omezeném a svým způsobem uzavřeném společenství však není životaschopné, neboť čekací doby na poskytnutí úvěru by byly neúměrně dlouhé. Rovněž splatnost úvěru by byla velice krátká a pro účastníky stavebního spoření mnohdy nepřijatelná. Tím by se eliminovaly prakticky všechny podstatné výhody stavebního spoření.

Funkčnost tohoto typu spoření vyžaduje zapojit do spoření i další účastníky, kteří budou spořit, ale nebudou čerpat úvěr. Tím se budou podílet na vytváření takového bloku vkladů, jímž se umožní pro zájemce o úvěr zkracovat čekací lhůty na poskytnutí úvěru a prodlužovat lhůty jeho splatnosti. Bez účasti pasivních účastníků není možné tyto podmínky vytvořit.

Zapojení účastníků nečerpajících úvěr je však možné jen při zajištění výnosu odpovídajícího komerčním sazbám. To je však v rozporu s principem stavebního spoření a pro banku by takovéto řešení znamenalo krýt ztrátu stavebního spoření z jiných podnikatelských aktivit nebo vycházet z úrovně komerčních sazeb vkladů i úvěrů. Obě varianty však jsou nepřijatelné a odporují základním principům a filosofii stavebního spoření.

Stavební spoření je vysoce efektivním způsobem řešení bytových potřeb občanů. Je založeno na vlastní iniciativě účastníků stavebního spoření. Stát by měl tuto iniciativu podporovat. Odpovídá novému pojetí bytové politiky státu, která je založena na posílení odpovědnosti občanů, přičemž se opouští systém péče státu o potřeby bydlení.

Navrhovaným zákonem se bankám umožňuje při respektování určitých podmínek provozovat státem podporované stavební spoření. Účastník má zákonem zaručený nárok na podporu jen za předpokladu přistoupení na podmínky stanovené tímto zákonem a smlouvou mezi účastníkem a bankou provozující stavební spoření a při jejich dodržení.

V souladu se zákonem č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, je možno poskytovat státní podporu stavebnímu spoření pouze na základě zákona. Proto se provozování stavebního spoření, včetně podmínek získání státní podpory a postupu pro její uplatnění, upravují tímto zákonem.

Stavební spoření představuje specifickou formu účelového spoření, jehož cílem je přispět k řešení bytových potřeb účastníků. Z toho důvodu je nezbytné zákonem vymezit možnosti podnikání bank v této oblasti a zajistit účelovost použití zdrojů získaných provozováním stavebního spoření. Omezení komerčních aktivit bank je nutné i z toho důvodu, aby levné zdroje získané spořením byly použity v zásadě jen na poskytování úrokově zvýhodněných úvěrů. Cílem těchto opatření je rovněž ochrana zájmů účastníků.

Míra účasti státu na podpoře stavebního spoření je závislá na možnostech státního rozpočtu České republiky. Proti původním záměrům a na základě připomínek vyplývajících z projednávání návrhu zásad zákona v legislativních komisích vlády ČR se zvyšuje původní výše stavební podpory v jednotlivých případech z 15% na 25% z uspořené částky. Zároveň se však snižuje podporovaná výše roční úložky z 24 000,- Kčs na 18 000,- Kčs. Tím se původně kalkulovaný dopad na státní rozpočet zvyšuje za předpokladu spoření maximální částky, tj. 18 000,- Kčs ročně, a zapojení 500 000 účastníků do stavebního spoření z 1,8 mld Kčs na 2,24 mld Kčs.

Výše státní podpory v rozhodující míře ovlivňuje atraktivnost stavebního spoření a tím i zájem občanů o tento druh úspor. Předpokladem životaschopnosti stavebního spoření, zejména z hlediska zapojení účastníků nečerpajících úvěr, je reálný výnos naspořených prostředků vyšší nebo alespoň na úrovni úrokových sazeb u forem spoření provozovaných na komerčních principech.

Výše uvedená kalkulace dopadů na státní rozpočet je samozřejmě pouze velice hrubým odhadem. V současné době lze jen předpokládat reakci občanů na nový typ spoření. Počet spořících i výše ročních úspor bude záviset nejenom na atraktivitě podmínek stavebního spoření, ale na celkovém ekonomickém vývoji. Reálnost odhadu prověří teprve skutečný vývoj stavebního spoření. Existují pochopitelně i argumenty pro jiné kalkulace, ale jejich hodnověrnost je zřejmě na stejné úrovni, jako předpokladů výše uvedených. Dopady na státní rozpočet se projeví nejdříve v roce 1994, kdy budou poukazovány zálohy na státní podporu za rok 1993. Je předpoklad, že se tyto dopady budou zvyšovat postupně podle rozvoje stavebního spoření. Uvažovaná výše, tj. cca 2,2 mld Kčs, by mohla být dosažena až při plném rozvinutí této formy spoření.

Míru výhodnosti či nevýhodnosti stavebního spoření lze dokumentovat jen srovnáním s ostatními formami úspor. Dále je uveden přehled reálných výnosů u vybraných pro obyvatelstvo úrokově nejvýhodnějších způsobů uložení peněžních prostředků. V této souvislosti je třeba připomenout, že podle nových daňových předpisů budou výnosy z vkladů a cenných papírů podléhat dani z příjmu ve výši 15% základu. Poskytovaná státní podpora však je ze zákona od daně osvobozena. I tuto skutečnost je třeba vzít v úvahu při posuzování reálných výnosů.

V praxi bude samozřejmě docházet k řadě variant spoření z hlediska výše naspořené částky, pravidelnosti spoření, způsobu ukládání apod. Tyto skutečnosti mohou samozřejmě do jisté míry ovlivnit reálné výnosy, ale jejich vliv na rozdílnost mezi jednotlivými formami nebude zásadní.

Následující modelové srovnání vychází z pravidelného ukládání měsíční úložky ve výši 1.000,- Kčs a celkové doby spoření 5 let. U stavebního spoření předpokládáme, že účastníkovi bude vklad úročen 4%. V praxi však budou tyto sazby rozdílné dle konkrétních podmínek jednotlivých stavebních spořitelen. Při výše uvedených předpokladech činí průměrný roční reálný výnos u jednotlivých forem (v % z vkladu):

Uvedené srovnání ukazuje, že z hlediska reálných výnosů je stavební spoření konkurenceschopné jiným formám spoření při uplatnění státní podpory ve výši 25% z uspořené částky.

k § 1

Tento paragraf vymezuje obecný účel zákona, kterým je určení podmínek, postavení, práv a povinností ministerstva financí ČR, účastníků a stavebních spořitelen při povolování činnosti na úseku stavebního spoření a při jeho provozování.

k § 2

Zákon obsahově vymezuje pojem stavební spoření, jako specifické účelové formy sběru a užití úspor obyvatelstva se státní podporou. Současně omezuje používání označení "stavební spoření" pouze na spoření upravené tímto zákonem. To je důležité především z hlediska ochrany případných zájemců o stavební spoření a možnosti jejich uvedení v omyl.

k § 3

Tento paragraf vysvětluje obsah pojmu stavební spořitelna. Stavební spořitelnou může být jen právnická osoba se sídlem v České republice, která má povolení ústřední banky České republiky působit jako banka. Musí však být založena jako specializovaná banka výhradně jen pro provozování stavebního spoření. Nepřipouští se u stávajících bank prosté rozšíření předmětu činnosti. Pokud bude mít některá z bank zájem o provozování stavebního spoření, je povinna k tomu založit nový právnický subjekt nebo ze stávajícího předmětu činnosti vyloučit všechny komerční aktivity a orientovat se výhradně jen na provoz stavebního spoření v souladu s tímto zákonem.

Získání povolení ústřední banky České republiky je právním základem pro provozování stavebního spoření jako jedné z forem obchodních aktivit. Banka však v tomto případě není oprávněna inkasovat státní podporu. K tomu je zapotřebí získat povolení ministerstva financí České republiky. Důvodem zvoleného řešení je potřeba zajistit účelovost použití zdrojů získaných ve stavebním spoření výhradně na financování bytových potřeb a chránit zájmy účastníků stavebního spoření.

Zákonem se stanoví obecná pravidla pro provozování stavebního spoření tak, aby již před podáním žádosti měla banka představu o podmínkách získání oprávnění provozovat stavební spoření, včetně poskytované státní podpory.

k § 4

V tomto paragrafu je vysvětlen obsah pojmu účastník. Stavební spoření je určeno jen pro fyzické osoby s trvalým pobytem na území České republiky. Umožňuje se zapojení do stavebního spoření i nezletilým dětem. Podmínkou však je, že smlouvu za ně uzavřou rodiče nebo jejich zákonní zástupci.

k § 5

Zákon stanoví rámcové podmínky stavebního spoření. Za rozhodující je třeba považovat účelovost poskytnutého úvěru výhradně jen na financování bytových potřeb. Stanovení minimální čekací doby na poskytnutí úvěru je nutné z hlediska zabezpečení stability a životaschopnosti stavebního spoření.

Stavební spoření bude provozováno na smluvním základě. Smlouva bude uzavírána podle příslušných ustanovení občanského zákoníku. Nad rámec obecných náležitostí smlouvy se stanovují tímto zákonem další ustanovení, které musí smlouva povinně obsahovat. Stavební spořitelna však může dle vlastního uvážení a podle vlastních potřeb do smlouvy zapracovat další konkrétní ustanovení.

k § 6

Podle zákona lze úvěru použít pouze na financování bytové potřeby účastníka. Zákon tedy musí stanovit, co je považováno za bytovou potřebu. Bytová potřeba se v zájmu fungování trhu s byty neváže jen na postavení nového bytu, ale i na jeho modernizaci nebo údržbu či získání stavby pro bydlení. Obecným požadavkem však je řešení vlastní bytové potřeby účastníka. Z toho tedy vyplývá, že úvěr nemůže být poskytnut majitelům nájemních bytů, pokud neslouží k bydlení majitele. Jejich potřeby musí být řešeny jinými způsoby, což není předmětem zákona o stavebním spoření.

Umožňuje se úvěry poskytovat i těm účastníkům stavebního spoření, kteří byt nevlastní, ale mají ho pouze v nájmu. Úvěr může být poskytnut jenom na financování zlepšení bytové situace a za předpokladu zajištění návratnosti úvěru.

k § 7

Zákon určuje postup pro získání oprávnění provozovat stavební spoření, stanoví přímo v zákoně důvody, pro které může být žádost odmítnuta s cílem vyloučit možnost subjektivního rozhodování ministerstva.

Ministerstvo vydá budoucí stavební spořitelně rozhodnutí o provozování stavebního spoření se státní podporou pouze na základě důkladného posouzení záměru stavební spořitelny. Hlavní zřetel bude kladen na to, zda je zabezpečena dostatečná ochrana účastníků.

Možnost omezení počtu účastníků by přicházela v úvahu prakticky jen v krajním případě, a to za situace, že by státní rozpočet neměl dostatek zdrojů na poskytování státní podpory. Takováto možnost stanovená zákonem je naprosto nezbytná vzhledem k tomu, že v současné době lze jen těžko odhadovat reakci obyvatelstva na nový druh spoření. Při rozvoji stavebního spoření ve větším rozsahu než se předpokládá by mohlo dojít k nezvládnutelným dopadům na státní rozpočet.

Příslušná ustanovení zákona, obsažená v tomto paragrafu, omezují riziko subjektivního přístupu k posuzování žádostí a udělování povolení k provozování stavebního spoření.

k § 8

Obsah všeobecných obchodních podmínek je stanoven zákonem tak, aby ministerstvo financí ČR mohlo na jejich základě zodpovědně posoudit kvalitu předloženého projektu stavebního spoření a rozhodnout o povolení či zamítnutí žádosti. Informace obsažené v těchto podmínkách jsou nezbytné i pro občana k volbě pro něho nejvhodnější formy spoření a výběr stavební spořitelny s nejpřijatelnějšími podmínkami.

k § 9

Smyslem je zabránit tomu, aby účastník uzavřel souběžně několik smluv o stavebním spoření se státní podporou a tím získal současně několik státních podpor. To se navrhuje zajistit jednoduchou kontrolou účastníků v ministerstvem stanovených intervalech a v rozhodnutí předepsaným způsobem. Tato centrální kontrola je nezbytná z toho důvodu, že v praxi bude provozovat stavební spoření několik stavebních spořitelen. Ustanovení však umožňuje, aby jeden účastník mohl získat státní podporu vícekrát, ale jen postupně.

k § 10

S cílem zabezpečit ochranu účastníků stavebního spoření a účelovost použití soustředěných prostředků je nezbytné omezit komerční aktivity stavebních spořitelen. Zákon musí jednoznačně vymezit, jaké obchody může stavební spořitelna realizovat a v jakém rozsahu. Současně musí být stanovena i možnost postihu v případě, že stavební spořitelna uvedené podmínky zákona poruší. Nedodržení ustanovení tohoto paragrafu omezujících podnikatelské aktivity stavebních spořitelen je třeba považovat za závažné porušení principů stavebního spoření a ohrožení zájmů účastníků. Proto zákon stanoví poměrně tvrdé finanční postihy až po možnost odejmutí povolení k provozování stavebního spoření.

k § 11

Pohledávky ze stavebního spoření jsou předmětem dědictví. V případě úmrtí účastníka se provede vypořádání s dědici v souladu s jejich dědickými nároky. Dědicům se umožňuje pokračovat ve spoření a využít možnosti čerpání úvěru, ale jen v případě, že stavební spoření a z něho vyplývající práva a povinnosti budou převedeny pouze na jednoho z dědiců. Zejména při větším počtu dědiců by převedení smlouvy o stavebním spoření na více subjektů bylo obtížné a mnohdy nerealizovatelné.

Uvedený princip je odlišný od občanským zákoníkem stanoveného podílového vypořádání dědických nároků. Výše uvedené řešení je třeba stanovit zákonem a vyžadovat právně závaznou dohodu dědiců. Pokud k takové dohodě dědici nepřistoupí, bude se postupovat dle občanského zákoníku. Dědické nároky nejsou tímto ustanovením dotčeny, ale umožňuje se využít výhod stavebního spoření i v případech, kdy by bylo nutno spoření ukončit.

k § 12

Státní podpora je zákonem stanovena jednotně pro všechny účastníky bez ohledu na to, zda využijí možnosti čerpání úvěru či nikoliv.

k § 13

Stavební spoření je založeno na tom, že společenství účastníků po určitou dobu pravidelně spoří. Po uplynutí této lhůty následuje etapa výběru vkladu, přidělení a čerpání úvěru a profinancování bytové potřeby. Vklady i úvěry mají nižší úrokové sazby než běžné komerční vklady a úvěry. Pro aktivní účastníky, tedy ty, kteří využijí možnosti čerpat úvěr, je i nižší úroková sazba z vkladů výhodná, neboť je kompenzována i nižšími úroky z úvěrů a dobou splatnosti úvěru delší než je doba spoření.

Aby stavební spoření bylo funkční, musí umožnit stanovení doby spoření kratší než činí doba splácení úvěru. Poněvadž nelze reálně počítat s tak velkým přírůstkem nových účastníků, který by překlenul časový nesoulad mezi spořením a splácením úvěrů, musí mít stavební spořitelna možnost získat dodatečné prostředky, aby mohla plynule uspokojovat požadavky na úvěry.

Účastníci, kteří dají k dispozici své úspory a současně se vzdají nároku na úvěr, musejí mít s ohledem na dobu vázanosti vkladu, zajištěn nejméně takový úrokový výnos, jaký by obdrželi na finančním trhu. Aby stavební spoření bylo dostatečně atraktivní, musí stát přispívat i na účastníky, kteří dají své úspory k dispozici a nevyužijí výhodnosti nižších úroků z úvěru a dobou splatnosti úvěru delší než je doba spoření.

k § 14

Poukazování splátek státní podpory musí být co nejjednodušší a přitom snadno kontrolovatelné. Proto se navrhuje, aby nárok uplatňovala hromadně příslušná stavební spořitelna. Splátky státní podpory budou poukazovány v termínech stanovených v rozhodnutí ministerstva, nejpozději však do dvou měsíců od obdržení žádosti. Tato podmínka je nezbytná z toho důvodu, aby nepřiměřeně dlouhé lhůty nemohly negativně ovlivňovat obchodní strategii stavebních spořitelen.

Zákon odlišuje poskytnutí státní podpory a její výplatu. Při poskytnutí je státní podpora na účtě účastníka pouze evidována a nesmí s ní nakládat. Na její výplatu bude mít nárok jen za předpokladu dodržení podmínek stanovených tímto zákonem. Do provedení výplaty státní podpory ji nelze v žádném případě považovat za prostředky účastníka. Nesplní-li stanovené podmínky, bude podpora vrácena do státního rozpočtu.

V tomto paragrafu jsou stanoveny podmínky, za nichž je státní podpora, která je evidována na účtě účastníka, vyplacena účastníkovi k použití. Umožňuje pokračovat ve stavebním spoření i po skončení stanovené lhůty, ale jen za předpokladu uzavření nové smlouvy. Současně se stanovuje termín ukončení spoření a nároku na výplatu státní podpory, což je nezbytné pro zajištění stability stavebního spoření jako celku. Praktické uplatnění této podmínky umožňuje stavební spořitelně přijímat závazky v oblasti poskytování úvěrů. Při předčasném výběru vkladu ze strany účastníka je tato stabilita ohrožena a z toho důvodu nebude státní podpora vyplacena.

k § 15

Zcela samozřejmým požadavkem je kontrola průběhu stavebního spoření a plnění povinností ze strany jeho účastníků. Zajišťuje se, aby stavební spořitelna záměrně nezadržovala poukázané státní prostředky. Z toho důvodu je nutné, aby byl stanoven termín vrácení dosud poukázaných splátek státní podpory a postup ověřování trvání nároku na státní podporu.

k § 16

Vykazování státní podpory na účtě účastníka musí být průkazné. V každém okamžiku je nutno mít přehled o tom, jaká částka státní podpory je na tom kterém účtě evidována. To je nezbytné z evidenčně kontrolních důvodů a v případě, že bude nutno zálohově poskytnutou státní podporu vrátit ministerstvu.

Zákon stanoví, že státní podpora bude úročena. Pokud by tyto prostředky nebyly úročeny, znamenalo by to neodůvodněné zvýhodnění pro stavební spořitelnu. Mohla by bezplatně získané prostředky používat až do jejich vyplacení pro účely stavebního spoření na poskytování běžných komerčních úvěrů. Vzhledem k tomu, že státní podpora představuje prostředky, které budou po skončení spoření vyplaceny účastníkovi, je třeba na ně pohlížet z hlediska úročení stejně jako na úložky stavebního spoření. Proto se v zákoně stanoví pro stavební spořitelnu povinnost prostředky státní podpory úročit stejnou sazbou jako vklad účastníka.

Z hlediska přiznání státní podpory v daném roce však nesmí dříve připsaná státní podpora nahrazovat sjednané úložky stavebního spoření.

V případě, že vznikne povinnost státní podporu vrátit, připsané úroky budou ponechány účastníkovi jako odměna za to, že jeho vklad byl k dispozici ostatním účastníkům stavebního spoření. Jinak by musely být úroky ponechány stavební spořitelně nebo odvedeny do státního rozpočtu. V prvním případě by šlo o neopodstatněné zvýhodnění stavební spořitelny a ve druhém o administrativně složitý proces s ohledem na předpokládané objemy vracených částek.

k § 17

Údaje pro kontrolu budou součástí žádosti o úhradu splátky státní podpory. Současně má ministerstvo právo dle potřeby provádět kdykoliv namátkové kontroly dodržování tohoto zákona i podmínek rozhodnutí ministerstva. Pro případnou kontrolu bude třeba orgán státního dozoru předkládat nejen globální údaje o činnosti stavební spořitelny, ale i důvěrné informace o stavu na účtech jednotlivých klientů. Bez těchto informací by nebylo možno posoudit oprávněnost čerpání státní podpory. Proto zákon vyjímá z ustanovení vymezujících povinnost bank zachovávat bankovní tajemství informace pro potřeby výkonu státního dozoru ve smyslu tohoto zákona.

k § 18

Ministerstvo musí mít k dispozici represivní nástroj pro případ, že zanedbáním povinnosti či úmyslným zkreslováním skutečnosti dojde k neoprávněnému čerpání státní podpory nebo k porušení ustanovení tohoto zákona.