Obecná část
Přijetí Listiny základních práv
a svobod /dále jen "Listina"/ formou ústavního
zákona, jenž spolu s ústavním zákonem
č. 23/1991 Sb., Listinu uvozujícím vytváří
nový základ ústavnosti, znamená zásadní
kvalitativní posun v ústavních zárukách
subjektivních práv jednotlivce.
Do okruhu práv, která vyjadřují základní
vztahy mezi státem a občanem, bylo /článek
30 odst. 1 Listiny/ zařazeno právo občana
na přiměřené hmotné zabezpečení
ve stáří a při nezpůsobilosti
k práci, jakož i při ztrátě živitele.
Listina tímto způsobem stanoví základní
programový princip pro oblast hmotného zabezpečení
ve stáří, při ztrátě
živitele i při nezpůsobilosti k práci
/t. j. pro oblast nemocenského a důchodového
zabezpečení/, přičemž konkrétní
úpravu ponechává zákonům /článek
30 odst. 3 Listiny/. Práva uvedeného v článku
30 odst. 1 Listiny je možno se domáhat pouze v mezích
zákonů, které toto ustanovení provádějí
/článek 41 odst. 1 Listiny/.
Z ústavního rozdělení zákonodárné
pravomoci /článek 22 písm. d), článek
9 ústavního zákona č. 143/1968 Sb.,
o československé federaci, ve znění
ústavního zákona č. 556/1990 Sb./
vyplývá, že zákonná úprava
důchodového a nemocenského zabezpečení
přísluší České a Slovenské
Federativní Republice /zákonu Federálního
shromáždění/, zatímco zákonná
úprava organizačního uspořádání
důchodového a nemocenského zabezpečení,
jakož i organizačního uspořádání
v oblasti tzv. státních dávek, stejně
jako postupu orgánů státní správy
České republiky při rozhodování
o nárocích občanů v důchodovém
a nemocenském zabezpečení přísluší
zákonu České národní rady.
Jeví se nepochybným, že požadavku článku
30 odst. 3 Listiny na konkrétní úpravu hmotněprávních
nároků občanů v oblasti důchodového
a nemocenského zabezpečení zákonem
odpovídá nutnost upravit normou téže
právní síly i postup orgánů,
které o těchto nárocích rozhodují,
jejich povinnosti, jakož i meze jejich oprávnění
vůči občanům. Na druhé straně
provádění sociálního zabezpečení
vyžaduje i součinnost občanů; článek
4 odst. 1 Listiny umožňuje ukládat povinnosti
občanům toliko na základě zákona
a v jeho mezích a jen při zachování
základní práv a svobod.
S ohledem na § 6 odst. 1 ústavního zákona
č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina, podle
něhož zákony a jiné právní
předpisy mají být uvedeny do souladu s Listinou
nejpozději do 31. 12. 1991, jinak pozbývají
tímto dnem účinnosti ustanovení, která
nejsou s Listinou v souladu, byla z hlediska výše
uvedených požadavků Listiny analyzována
právní úprava organizačního
uspořádání důchodového
a nemocenského zabezpečení, a právní
normy upravující postup orgánů státní
správy při provádění důchodového
a nemocenského zabezpečení i úpravy
vymezující postavení občanů
v těchto organizačních a procesních
vztazích v oblasti důchodového a nemocenského
zabezpečení.
V současně době je ve formě zákona
ČNR /zákon č. 114/1988 Sb., o působnosti
orgánů ČSR v sociálním zabezpečení,
ve znění pozdějších předpisů/
přijata pouze právní úprava úkolů
orgánů na úseku důchodového
a nemocenského zabezpečení.
Dílčí otázky organizačního
uspořádání nemocenského a důchodového
zabezpečení v České republice a některá
základní procesní ustanovení náležející
nyní do zákonodárné pravomoci České
republiky obsahují hmotněprávní předpisy
/zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění
zaměstnanců, zákon č. 103/1964 Sb.,
o nemocenském zabezpečení družstevních
rolníků a o zabezpečení matky a dítěte,
zákon č. 88/1968 Sb., o prodloužení
mateřské dovolené, o dávkách
v mateřství a o přídavcích
na děti z nemocenského pojištění,
zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním
zabezpečení/, svěřené do působnosti
České a Slovenské Federativní Republiky.
Tato skutečnost sama o sobě by nevyvolávala
nutnost legislativních změn k 1. 1. 1992, neboť
tyto úpravy nejsou v rozporu s článkem 30
odst. 3 Listiny.
Problematickou se však ukazuje roztříštěná
síť předpisů nižší
právní síly, která se vytvořila
v uplynulých desetiletích legislativního
vývoje v oblasti úpravy nemocenského pojištění.
Postup orgánů sociálního zabezpečení,
organizací a občanů je na tomto úseku
sociálního zabezpečení upraven řadou
norem vydaných převážně formou
vyhlášek; tyto úpravy se v některých
okruzích otázek pro jednotlivé skupiny občanů
/zaměstnanci, členové zemědělských
družstev, osoby samostatně výdělečně
činné/ vzájemně liší.
Na úseku důchodového zabezpečení
je problematika náležející do zákonodárné
pravomoci České republiky upravena normami nižší
právní síly v menší míře.
Poněvadž po 31. 12. 1991 tyto právní
úpravy neobstojí, svým charakterem jde však
o úpravy pro provádění sociálního
zabezpečení zásadní /řízení
v nemocenském pojištění, postup a úkoly
organizací, jakož i povinnosti občanů
při provádění důchodového
a nemocenského zabezpečení/, byl zpracován
návrh zákona České národní
rady o organizaci provádění sociálního
zabezpečení. Návrh nepřináší
v tomto období zásadní věcní
změny; sleduje především ten cíl,
aby právní úpravy obsažené v
řadě norem nižší právní
síly byly uvedeny do souladu s Listinou, t. j. aby právní
úprava byla provedena formou zákona. Přitom
se sjednocuje řada odchylek, které zejména
v oblasti nemocenského zabezpečení zakládaly
neodůvodněné rozdíly v postavení
některých skupin občanů. Vzhledem
k tomu, že postup orgánů sociálního
za bezpečení při rozhodování
o právech a povinnostech na úseku nemocenského
a důchodového zabezpečení úzce
souvisí s celkovým organizačním uspořádáním
nemocenského a důchodového zabezpečení
a s úkoly organizací, stejně jako s odpovídajícími
povinnostmi občanů, zahrnuje se do návrhu
i působnost orgánů České republiky
v nemocenském a důchodovém zabezpečení,
dosud upravená zákonem České národní
rady č. 114/1988 Sb., ve znění pozdějších
předpisů.
Navrhovaný zákon tak v rovině formální
tvoří předobraz budoucí - kvalitativně
a koncepčně zcela nové - úpravy, jejíž
předložení se předpokládá
na úseku organizace a řízení sociálního
pojištění v průběhu roku 1992.
Zatímco ve sféře sociální péče
o potřebné občany je a bude dominantní
úloha svěřena i nadále obcím,
bylo vytvoření autonomních orgánů
- správ sociálního zabezpečení
k 1. 9. 1990 zákonem ČNR č. 210/1990 Sb.
prvním krokem k naplnění nových koncepčních
představ o organizaci sociálního pojištění
v České republice. Oddělení právní
úpravy organizace a řízení v nemocenském
a důchodovém zabezpečení od organizačního
uspořádání sociální
péče představuje další etapu
v postupu směřujícímu k vytvoření
podmínek pro přijetí nového organizačního
uspořádání sociálního
pojištění.
Navrhovaný zákon, jehož hlavním cílem
je uvedení úpravy organizace a řízení
důchodového a nemocenského zabezpečení
do souladu s Listinou, bude tedy účinný jen
na přechodnou dobu; v zájmu dosažení
dalšího posunu k předpokládanému
cíli, jímž bude vytvoření veřejnoprávního
fondu sociálního pojištění k
počátku roku 1993, navrhuje se částečně
uvolnit strukturu orgánů sociálního
zabezpečení /okresní správy sociálního
zabezpečení a Česká správa
sociálního zabezpečení/ a umožnit
těmto orgánům reagovat na místní
podmínky pro výkon sociálního zabezpečení
tím, že činnost okresní správy
sociálního zabezpečení bude umožněna
i v jiných územních obvodech, než jsou
územní obvody okresních úřadů
/zejména na území obcí a měst/.
Zvláštní část
Návrh zákona v zásadě pouze shrnuje
dosud roztříštěnou úpravu organizace
a řízení v důchodovém a nemocenském
zabezpečení a uvádí ji do souladu
s Listinou. Vedle návrhu uvedené změny organizačního
uspořádání obsahuje některé
dílčí změny a upřesnění,
které se ukázaly nezbytnými, a proto s nimi
nelze čekat až na přijetí nové
zásadní úpravy k 1. 1. 1993. Jedná
se především o tyto změny:
- definují se některé pojmy v oblasti nemocenského
pojištění dosud užívané
avšak právní úpravou dosud nevymezené
/§ 17/;
- na rozdíl od současné právní
úpravy se pro účely nemocenského pojištění
navrhuje v § 17 odst. 1 a 3 zvýšit rozhodný
počet zaměstnanců malých organizací,
jimž provádí nemocenské pojištění
příslušná okresní správa
sociálního zabezpečení, z dosavadních
20 zaměstnanců na 25 zaměstnanců;
- věcná příslušnost okresní
správy sociálního zabezpečení
se doplňuje o některé úkoly, které
správy fakticky prováděly, avšak na
základě předpisů nižší
právní síly /§ 6 odst. 4 písm.
b), d), e) a f) č. 5;
- sjednocují se lhůty stanovené pro různé
druhy ohlašovacích povinností organizací
a občanů v nemocenském pojištění,
na jednotnou osmidenní lhůtu /§ 20, 33, 49
a 51/;
- sjednocuje se okruh případů, v nichž
lze organizacím uložit penále za nesplnění
povinnosti v sociálním zabezpečení
/§ 55/;
- navrhuje se, aby orgán sociálního zabezpečení
při hromadných úpravách důchodů
podle zvláštního předpisu o zvyšování
důchodů nevydával rozhodnutí s tím,
že občan v tomto případě obdrží
písemné oznámení /§ 86 odst.
2 písm. a)/. Důvodem tohoto návrhu je, že
rozhodování na základě zvláštních
předpisů o zvyšování důchodů
není klasickou aplikační činností,
kdy správní orgán rozhoduje individuálně
o právech a povinnostech občana a kdy na základě
prokázaných skutečností v procesu
aplikace právních norem individuálně
posuzuje daný případ. Správní
rozhodnutí dosud vydávané se fakticky stává
převážně formou oznámení
o výplatě dávky. V případech
hromadného zvyšování důchodů
se do odůvodnění rozhodnutí uvádí
obecně známé údaje, které není
možné přesně individualizovat na daný
případ, protože právě podstatou
zvláštního předpisu je, že úprava
je provedena hromadně a podle jednotného klíče.
V případech řízení podle zvláštního
předpisu o hromadných úpravách důchodů
není správní rozhodnutí funkční.
V zájmu právních jistot občanů
se zachovává možnost přezkoumání
postupu orgánů sociálního zabezpečení
v rámci opravného řízení.
Navrhovaná úprava bude znamenat i finanční
úsporu. Náklady na vydání a doručení
2 mil. 400 tis. rozhodnutí zatěžují
státní rozpočet více než 2, 5
mil. Kčs;
- nově navrhovaná koncepce náhrady nákladů
řízení /§ 99/ povede ke sjednocení
dosavadní právní úpravy, která
neodůvodněně diferencuje náhradu nákladů
v řízení o dávkách podmíněných
dlouhodobě nepříznivým zdravotním
stavem a v řízeních o ostatních dávkách
a službách sociálního zabezpečení.
V řízení o dávkách podmíněných
dlouhodobě nepříznivým zdravotním
stavem se jedná o náhradu nákladů
vzniklých občanům v souvislosti s posuzováním
jejich zdravotního stavu a pracovní schopnosti.
Současně tato úprava povede ke snížení
četnosti podávaných žádostí,
nezřídka zcela neodůvodněných.
Navrhovaná úprava bude znamenat také snížení
výdajů z rozpočtu sociálního
zabezpečení. Ponechání dosavadní
úpravy, byť jen pro přechodné období,
by bylo věcně neodůvodněné
a ve svých důsledcích by znamenalo nerovné
postavení žadatelů o různé dávky
sociálního zabezpečení;
- na přechodnou dobu do 31. 12. 1992 se umožňuje
České správě sociálního
zabezpečení zřizovat se souhlasem ministerstva
práce a sociálních věcí České
republiky místní správy sociálního
zabezpečení, popřípadě oblastní
správy sociálního zabezpečení
za podmínky, že nedojde ke zvýšení
výdajů ze státního rozpočtu
a zvýšení počtu pracovníků
/§ 126/.
Do jednotlivých ustanovení návrhu zákona
byla v souladu s ústavními požadavky interkorporována
ustanovení řady podzákonných předpisů,
která doposud upravují organizaci a provádění
sociálního zabezpečení. V zájmu
komplexnosti a srozumitelnosti navrhované zákonné
úpravy byla do osnovy zákona recipována i
ustanovení upravující organizaci a provádění
sociálního zabezpečení, jež jsou
doposud obsažena v zákonech zakládajících
převážně hmotněprávní
nároky v oblasti sociálního zabezpečení
/zákon č. 54/1956 Sb., zákon č. 103/1964
Sb., zákon č. 88/1968 Sb. a zákon č.
100/1988 Sb./.
Návrh zákona přejímá platnou
právní úpravu oblasti organizace a provádění
sociálního zabezpečení v § 1
až 16, § 18 až 86 odst. 1, § 86 odst. 3, 4
až 98 a § 100 až 125, a to z těchto podzákonných
předpisů v platném znění:
a/ oblast nemocenského pojištění - vyhláška
č. 91/1958 Sb., kterou se uveřejňuje opatření
Ústřední rady odborů o organizaci
a provádění nemocenského pojištění
zaměstnanců, vyhláška č. 141/1958
Ú. l., o nemocenském pojištění
a důchodovém zabezpečení odsouzených,
vyhláška č. 143/1965 Sb., o poskytování
peněžitých dávek v nemocenském
pojištění, vyhláška č. 95/1968
Sb., o poskytování přídavků
na děti v nemocenském pojištění,
vyhláška č. 182/1968 Sb., o dávkách
v mateřství a přídavcích na
děti uchazečům o zaměstnání,
vyhláška č. 51/1973 Sb., o úpravě
některých poměrů pěstounů
vykonávajících pěstounskou péči
ve zvláštních zařízeních,
vyhláška č. 165/1979 Sb., o nemocenském
pojištění některých pracovníků
a o poskytování dávek nemocenského
pojištění občanům ve zvláštních
případech, vyhláška č. 463/1990
Sb., o poskytování lázeňské
péče ve státních léčebných
zařízeních, vyhláška č.
182/1991 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním
zabezpečení a zákon ČNR o působnosti
orgánů České republiky v sociálním
zabezpečení a vyhláška č. 183/1991
Sb., o přechodu z pracovní neschopnosti do invalidity
/částečné invalidity/;
b/ důchodové zabezpečení - vyhláška
č. 141/1958 Ú. l., o nemocenském pojištění
a důchodovém zabezpečení odsouzených,
vyhláška č. 51/1973 Sb., o úpravě
některých poměrů pěstounů
vykonávajících pěstounskou péči
ve zvláštních zařízeních,
vyhláška č. 128/1975 Sb., kterou se provádí
zákon o sociálním zabezpečení,
vyhláška č. 149/1988 Sb., kterou se provádí
zákon o sociálním zabezpečení,
vyhláška č. 182/1991 Sb., kterou se provádí
zákon o sociálním zabezpečení
a zákon ČNR o působnost orgánů
České republiky v sociálním zabezpečení
a vyhláška č. 183/1991 Sb., o přechodu
z pracovní neschopnosti do invalidity /částečné
invalidity/.
Specifická právní úprava podle zákona
o sociálním zabezpečení je převzata
v § 89, který reguluje řízení
o opravném prostředku proti rozhodnutí o
zákonném nároku na dávky důchodového
zabezpečení uvedené v § 7 písm.
a) č. 1 až 7, písm. b) a c) zákona o
sociálním zabezpečení. Opravný
prostředek proti rozhodnutí o těchto zákonných
nárocích zde substituuje odvolání
podle správního řádu a současně
plní funkci návrhu na zahájení řízení
před příslušným krajským
/městským/ soudem. Dochází zde k souběhu
právního režimu správního řádu
a občanského soudního řádu,
který umožňuje v zásadě autoremeduru
rozhodnutí o nároku na dávku důchodového
zabezpečení až do rozhodnutí soudu.
Podaný opravný prostředek proti rozhodnutí
o snížení nebo odnětí dávky
důchodového zabezpečení nebo zastavení
její výplaty nebo o tom, že se občan
se změněnou pracovní schopností, který
se nepodrobí vyšetření zdravotního
stavu nebo jinému odbornému vyšetření,
nepovažuje se za osobu se změněnou pracovní
schopností, nemá odkladný účinek.
Snížení nebo odnětí dávek
důchodového zabezpečení nebo zastavení
její výplaty, popřípadě změna
v posouzení pracovní způsobilosti občana,
není v těchto případech podmíněna
právní mocí rozhodnutí.
Přijetí navrhované předlohy zákona
si nevyžádá zvýšení výdajů
ze státního rozpočtu. Nepodstatné
zvýšení nákladů, k němuž
dojde v důsledku nárůstu agendy na okresních
správách sociálního zabezpečení
a na Pražské správě sociálního
zabezpečení v souvislosti se zvýšením
celkového počtu malých organizací
(§ 17 odst. 1 a 3), bude pokryto v rámci celkových
prostředků rozpočtové kapitoly ministerstva
práce a sociálních věcí České
republiky.