S t a n o v i s k o
vlády k návrhu zákona, kterým se mění a doplňuje zákon
č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů
(sněmovní tisk č. 241)
Vláda na své schůzi dne 28. června 1999 posoudila a projednala návrh zákona, kterým se mění zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů a vyjádřila s tímto návrhem n e s o u h l a s zejména z těchto důvodů:
A. Obecně
Předložený návrh obsahuje řešení, které je dílčí a nesystémové. V současné době vláda připravuje věcný záměr rozsáhlé novely zákona o státní sociální podpoře; v návaznosti na něj bude bezprostředně připravena odpovídající právní úprava. Vláda proto nedoporučuje provádět navržené dílčí úpravy mimo koncepci připravovaných změn, neboť by přinesly problémy jak z hlediska právního, tak i z hlediska praktického provádění.
B. K jednotlivým věcným návrhům
1. K poskytování přídavku na dítě bez ohledu na výši příjmů v rodině a v jednotné výši 0,57 násobku částky na osobní potřeby dítěte
Jedna ze zamýšlených a připravovaných koncepčních změn státní sociální podpory je také poskytování přídavku na dítě bez ohledu na výši příjmu v rodině. Zavedení přídavku na dítě jako plošné dávky náležející každému nezaopatřenému dítěti není tedy v rozporu se základním principem, na jehož základě dochází prostřednictvím této dávky k přerozdělení finančních prostředků. Rovněž poskytování přídavku na dítě v jednotné výši, stanovené násobkem částky na osobní potřeby dítěte, smyslu této dávky neodporuje. Navrhovaná výše dávky a její plošné poskytování by však znamenalo zvýšení výdajů státního rozpočtu téměř o 17 mld Kč ročně. Proto takovou úpravu nelze provést bez odpovídajícího ekonomického rozboru, který však v předloženém návrhu schází. Vzhledem k této skutečnosti a s přihlédnutím k výše uvedené obecné připomínce, vláda s uvedeným návrhem nesouhlasí.
2. K zavedení zdravotního příplatku
Zavedení zdravotního příplatku je s ohledem na současnou právní úpravu platnou pro oblast zdravotního pojištění nadbytečné a nesystémové. Navrhovaný zdravotní příplatek se týká otázek souvisejících se zdravotní péčí a do systému dávek státní sociální podpory nepatří. Pro jeho zavedení však není ani věcný důvod, neboť zákon o zdravotním pojištění umožňuje bezplatné poskytování veškeré základní zdravotní péče, jakož i bezplatné poskytování zdravotní péče jinak nehrazené, po konzultaci s revizním lékařem. Proti zavedení zdravotního příplatku svědčí i to, že by se mohl stát obtížně kontrolovatelným finančním zdrojem pro zdravotnictví a ve svých důsledcích by umožňoval další zvyšování výdajů na zdravotní péči.
Předložený návrh je také zcela nejasný z hlediska věcného. Není zřejmé, komu přesně by měla tato dávka náležet, jakým způsobem by se zjišťovala částka 5 000 Kč, limitující nárok na tento příspěvek, kdy by se měla tato dávka vyplácet, není zřejmé, o jakou zdravotní péči by se mělo jednat, není vyřešeno, jak by se zamezilo tomu, aby nebyly uhrazovány náklady za variantní, finančně náročnější řešení zdravotních problémů osob, a naprosto nereálné je navrhované zjišťování rozhodného příjmu za předchozí kalendářní rok pro nárok na navrhovaný příspěvek v počátku následujícího kalendářního roku.
3. Ke změně rozhodného období, za které se zjišťuje rozhodný příjem pro účely sociálního příplatku a příspěvku na bydlení
Prodloužení rozhodného období pro zjišťování příjmu pro účely sociálního příplatku a příspěvku na bydlení z kalendářního čtvrtletí na kalendářní pololetí není v souladu se smyslem uvedených dávek, tj. reagovat na aktuální příjmovou a sociální situaci rodin s nízkými příjmy. Prodloužení období, za které se zjišťuje příjem rodiny, stírá rozdíl mezi dávkami, které reagují na dlouhodobou příjmovou úroveň rodin pečujících o nezaopatřené děti a jsou poskytovány na základě principu solidarity bezdětných s rodinami s dětmi (např. přídavek na dítě, příspěvek na dopravu) a dávkami, přispívajícími k řešení aktuální situace rodin, poskytovanými podle principu solidarity rodin s vysokými příjmy s nízkopříjmovými rodinami. Prodloužení rozhodného období, za něž se zjišťuje rozhodný příjem, by také neznamenalo ani podstatné snížení administrativy ani snížení finančních nákladů na systém státní sociální podpory.
4. Ke změně určování příjmu rozhodného pro přiznání dávky sociální podpory
K výhodnějšímu určování rozhodného příjmu směřuje návrh na odečítání soudem stanoveného výživného pro dítě a rozvedeného manžela a příspěvku na úhradu některých nákladů neprovdané matky z příjmu rozhodného pro dávky státní sociální podpory. Zákon o státní sociální podpoře stanoví výčet příjmů, které se zahrnují do rozhodného příjmu pro nárok na dávky poskytované v závislosti na výši příjmu. Jedním z těchto příjmů je i příjem přijatý v rámci plnění vyživovací povinnosti. Pro nárok jsou rozhodné tzv. čisté příjmy, tj. příjmy po odpočtu daně z příjmů a pojistného na sociální pojištění a veřejné zdravotní pojištění. Ostatní výdaje, např. splátky půjček, hypoték, úrazové pojištění, stavební pojištění, soukromé důchodové připojištění a podobně nelze však z příjmu odečítat, přestože jde o závazky, které je osoba povinna hradit. Na tom nemění nic skutečnost, že jde v některých případech o výdaje, které jsou i státem dotované. U výživného jde ze strany plátce také o závazek k vyživované osobě a nelze jej automaticky přenášet na stát tím, že by se tento výdaj odečítal z příjmu, a z tohoto titulu by měla rodina nárok na vyšší dávky.
Opačný postup by znamenal značné znevýhodnění určité skupiny osob. U osob, které by měly povinnost platit výživné, by se částka výživného odpočítávala, ale u osob, které žijí se svými dětmi a manželem, a plní tak vyživovací povinnost přímo, by se žádná částka neodpočítávala; tím by tato skupina osob byla neodůvodněně znevýhodňována.
5. K zavedení podmínky úhrady nájemného, služeb spojených s užíváním bytu a úhrady daně z nemovitostí pro nárok na příspěvek na bydlení
Podmínka řádné úhrady nájemného, služeb poskytovaných v souvislosti s užíváním bytu a úhrada daně z nemovitostí byla z podmínek nároku na příspěvek na bydlení vypuštěna od 1. ledna 1998 zákonem č. 242/1997 Sb., který novelizoval zákon o státní sociální podpoře. Důvodem této změny byla skutečnost, že příspěvek na bydlení má ryze sociální charakter a nelze otázku neplatičů nájemného nebo daní řešit v rámci sociálních dávek. Tento problém je třeba řešit v rámci bytové politiky, činnosti soudů a podobně. Přesto však na zrušení uvedené podmínky bylo v zákoně o státní sociální podpoře reagováno tím, že do zákona bylo zapracováno ustanovení týkající se výslovně příspěvku na bydlení. Podle tohoto ustanovení (§ 59 odst. 4) lze na základě rozhodnutí okresního úřadu zasílat příspěvek na bydlení namísto oprávněné osobě zvláštnímu příjemci, který bez souhlasu této osoby použije příspěvek k úhradě nedoplatku nájemného z bytu a k úhradě za plnění poskytované s užíváním bytu. Tímto způsobem je zajištěno, že vyplacený příspěvek na bydlení splňuje svůj účel a navržená úprava je proto nadbytečná.
Také nepostačuje, aby se navrhovaná úprava promítla jen do ustanovení týkajícího se prokazování potřebných skutečností v žádosti o příspěvek na bydlení; taková podmínka by se musela promítnout přímo do ustanovení upravujícího nárok na tuto dávku.
6. Ke změně ustanovení § 51 odst. 3 a 4 zákona o státní sociální podpoře
Z návrhu není zřejmé, co se jím sleduje a jaký je jeho účel. Samotné vypuštění ustanovení § 51 odst. 3 a 4 by ve svých důsledcích mohlo vést k pochybnostem o konkrétní výši dávky náležející za kalendářní měsíc.
C. Připomínky legislativní
Předložený návrh novely zákona o státní sociální podpoře má celou řadu nedostatků z hlediska legislativního zpracování. Schází například přechodná ustanovení, chybí provázanost na zdravotnické předpisy, pokud jde o zdravotnický příplatek, změny některých navrhovaných úprav se musí promítnout i do dalších ustanovení zákona o státní sociální podpoře, chybné jsou i některé úvodní citace atd.
D. K důvodové zprávě
Podle důvodové zprávy by si vyžádalo přijetí navrhované úpravy nárůst výdajů ze státního rozpočtu o 2,7 až 8,2 mld Kč ročně. Tento údaj není v návrhu blíže doložen, přičemž lze předpokládat, že dopad navrhované úpravy na státní rozpočet by byl podstatně vyšší; jenom navrhovaná úprava přídavku na dítě by znamenala zvýšení výdajů ze státního rozpočtu téměř o 17 mld Kč ročně. U zdravotního příplatku, tak jak je navržen, pak nelze náklady vůbec odhadnout. Nesprávný je rovněž předpoklad předkladatele, že změnou přídavku na dítě na plošnou dávku a prodloužením rozhodného období, za které se zjišťuje rozhodný příjem pro nárok na sociální příplatek a příspěvek na bydlení, z kalendářního čtvrtletí na pololetí, dojde k úspoře čtvrtiny dosavadních pracovních míst na orgánech rozhodujících o dávkách státní sociální podpory. Návrh totiž úplně opomíjí, že zůstane potřeba ověřovat příjmy za kalendářní rok pro nárok na příspěvek na dopravu, zjišťovat příjmy za kalendářní pololetí u sociálního příplatku a příspěvku na bydlení a v roce 2000 i příjmy za kalendářní čtvrtletí pro další sociální dávky, jimiž jsou sociální příspěvek k vyrovnání zvýšení cen tepelné energie a sociální příspěvek k vyrovnání zvýšeného nájemného. Navíc návrh nepočítá s tím, že pokud by byl zaveden zdravotní příplatek, došlo by k výraznému nárůstu agendy spojené s jeho prováděním.
Předkladatel rovněž v důvodové zprávě neuvedl, z jakých zdrojů by měly být kryty zvýšené výdaje ze státního rozpočtu, které v důsledku jeho návrhu vzniknou.
V důvodové zprávě též chybí zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s právními akty Evropských společenství. Současně je třeba uvést konkrétně s jakými akty Evropských společenství není stávající testování příjmové situace rodiny jako podmínky pro přiznání přídavku na dítě kompatibilní, tzn. nelze použít pouze obecné prohlášení o nesouladu s akty Evropských společenství.